Derecho Constitucional: organizacion territorial del estado (apuntes)

Apuntes de Derecho constitucional.
Tema 1. Introducción.
1. El Derecho constitucional.
1.1. El Derecho constitucional como parte del Derecho público.
El Derecho de un país es el conjunto de normas que regulan la vida de las
personas. Es una unidad, pero dentro de él hay diferentes ramas: esta
separación es importante, tanto en el terreno educativo como en el
jurisdiccional o en el profesional. La división más básica es aquella que separa
el Derecho en dos grandes ramas, Derecho público y Derecho privado,
separación que ya viene de los romanos (Ulpiano). En general, es Derecho
público el que se refiere al gobierno del Estado, y privado el que se encarga de
las relaciones entre ciudadanos. Dos grandes criterios distinguen entre uno y
otro:
 El interés: el Derecho público se ocupa del interés común, como los
impuestos (Derecho financiero), mientras que el privado lo hace de los
intereses particulares (Derecho mercantil). Hoy en día, sin embargo, ambos
tipos de interés están mezclados: un Estado puede dictar normas de Derecho
privado para proteger a la parte más débil de un trato entre particulares, o un
Ministerio puede actuar como parte privada en una compraventa. En general,
actualmente hablamos de Derecho público cuando predominan los intereses
públicos y viceversa.
 El objeto de regulación: el Derecho público regula la actividad del
Estado y sus relaciones con los ciudadanos; el Derecho privado regula las
relaciones entre ciudadanos.
Algunas de las consecuencias de los dos criterios ya citados son:
 El Derecho público persigue el interés general, por lo que sus normas
son obligatorias (ius cogens). Sin embargo, las normas del Derecho privado, al
buscar el bien particular, son dispositivas: los contratantes pueden aplicar las
normas civiles o escribir sus propias cláusulas, siempre dentro de la ley.
 Cuando el Estado se relaciona con un ciudadano, aquel es superior a
este, puesto que representa el interés general. Si un particular debe a otro, este
ha de acudir a los tribunales e iniciar procesos para que la deuda sea cubierta;
si un particular debe al Estado, este puede embargarle los bienes.
Tras todo lo anterior es fácil de entender que, puesto que el Derecho
constitucional regula el ejercicio del poder en un Estado, se incluye dentro del
Derecho público.
1.2. El origen del Derecho constitucional.
El Derecho constitucional surge a finales del siglo XVIII, con las
revoluciones liberales estadounidense y francesa, y la aparición de las primeras
Constituciones. Buscaban limitar el poder a partir del respeto a la libertad de los
pueblos. Ya había precedentes: en Inglaterra, la Declaración de Derechos
(1689) había equilibrado los poderes parlamentario y real, y aún antes la Carta
Magna (1215) había reducido los poderes reales en beneficio de los nobiliarios.
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Sin embargo, a estos documentos les faltaba la afirmación de la libertad del
ser humano, por lo que no eran Constituciones.
Las Constituciones buscan, por tanto, afirmar la libertad del ser humano,
pero dentro de una comunidad organizada: el Estado, al que quieren reformar
y no destruir (marxismo, anarquismo). Esos dos pilares son la base del
constitucionalismo
1.3. La caracterización del Derecho constitucional.
El Derecho constitucional se puede definir con arreglo a dos criterios:
material y formal:
 Criterio material: el Derecho constitucional regula materias
directamente vinculadas a la libertad. Para que la libertad exista, debe estar
garantizada por ley y por la separación de poderes que se controlen
mutuamente. Así, en toda Constitución hay dos partes:
o Parte dogmática: es aquella que declara los derechos o tiene
una referencia directa a una declaración (Constitución francesa)
o Parte orgánica: es aquella que organiza los poderes del Estado
para que respeten la libertad.
 Criterio formal: las normas constitucionales tienen un rango superior al
resto de normas, dado que crean un marco para que estas se desarrollen. Son,
por tanto, supralegales. La justificación de que lo sean es obvia: la importancia
de los contenidos que regulan hacen que las Constituciones se caractericen
por:
o Rigidez constitucional: su elaboración y reforma es más
complejo que el de las leyes.
o Control constitucional: las Constituciones tienen órganos
jurisdiccionales especializados (Tribunales Constitucionales), al
menos en Europa. En EE.UU. todo juez puede recusar una ley
por creer que es anticonstitucional.
Además, hay normas que, siendo materialmente constitucionales
(refiriéndose a los poderes del Estado) no lo son formalmente. El Estado de las
Autonomías, por ejemplo, no está en la Constitución pero se completa con los
Estatutos de Autonomía (normas infraconstitucionales).
2. El Estado como marco del Derecho constitucional.
2.1. Perspectiva histórica.
El Estado como forma de organización política sólo surge a mediados del
siglo XV (Tratado de Westfalia, 1648). Se define por un territorio en el que
habita una comunidad sometida en exclusiva al poder político. Por tanto, el
Estado tiene una base territorial.
Antes del Estado había habido otras formas de organización: destacan las
polis y civitas griegas y romanas y el orden político medieval. Las polis y civitas
tienen en común estar constituidas sobre una base personal: la autoridad
ejerce el poder no sobre los habitantes de un territorio, sino sobre las personas
que forman la ciudad.
En cuanto al orden político medieval, es una contradicción entre
universalismo y localismo: toda persona se sentía miembro de una gran
comunidad (cristiandad) pero estaba sometida al poder de su área. El poder
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estaba fragmentado y disperso: los reyes tenían una capacidad de actuación
limitada, hacia fuera del reino por el emperador y el papa y hacia abajo por los
señores feudales y, más tarde, las ciudades.
Toda la Edad Media se basa en dos intentos de reconstruir la unidad
romana. El primero de ellos, que fracasó, fue la restauración del Imperio. Tanto
los papas como los emperadores lo intentaron y, al luchar entre ellos,
fracasaron. El segundo, basado en la reconstrucción del poder en cada reino,
triunfó y dio origen al Estado.
El proceso fue el siguiente: durante la Edad Media , especialmente a partir
del siglo XI, los reyes buscaban afirmar su poder frente a las limitaciones
internas y externas. Ante la limitación de privilegios, nobles y eclesiásticos
reaccionan, agrupándose en estamentos que se unen a su vez en asambleas
(Cortes, Parlamento, Estados Generales) que representan al reino frente al rey.
Estas asambleas se encargan de velar por el orden tradicional del reino, y son
las que aprueban nuevos impuestos. Se llega así a la sociedad estamental,
fase intermedia entre el orden medieval y el Estado. La tensión entre el reino
(al que se une posteriormente la burguesía) termina cuando una de las dos
partes domina sobre la otra: en Inglaterra, el Parlamento logró que el rey
aceptara su existencia y dio origen al Estado parlamentario; en el continente,
los reyes se impusieron dando lugar al Estado absoluto.
El concepto en que se basa la unidad de poder de un Estado es la
soberanía. Hacia el exterior, soberanía significa independencia; hacia el interior
quiere decir primacía. Además, el poder es territorial, lo que significa que se
ejerce sobre todo el territorio.
Hay dos tipos de Estado: el absoluto (fines XV-fines XVIII) y el constitucional
(XIX-XX). Dentro de este, el primer siglo corresponde al Estado no democrático
y el segundo al que sí lo es.
2.2. Perspectiva conceptual.
No hay una concepción clara del Estado, sino que podemos hablar de una
amplia y una estricta. La amplia se define como una comunidad asentada en un
territorio y sometida a un poder político. En este caso, se ve a la comunidad y
al territorio como elementos del Estado: estado-comunidad. La concepción
estricta se define como una forma de organización del poder para gobernar una
comunidad asentada en un territorio. Según esta otra idea, la comunidad y el
territorio no son elementos del Estado; tienen que existir (el poder no puede
ejercerse sobre nada) por lo que son presupuestos del Estado: estadoaparato.
Dentro del Estado-aparato, aunque sólo si está descentralizado, podemos
distinguir de nuevo entre una acepción estricta o una amplia. Como acepción
estricta, al hablar de Estado pensamos en el Estado central, mientras que en la
acepción amplia la palabra se refiere al conjunto de las instituciones.
Tanto si los tomamos como presupuestos o como elementos del Estado,
hay que analizar los tres elementos que lo componen:
 Comunidad: en la concepción democrática, el pueblo tiene el doble
significado de gobernante y gobernado: el pueblo es tanto el conjunto de
individuos que son objeto del poder del Estado como el conjunto de individuos
que participan en el Estado por medio del sufragio. Históricamente, el pueblo
gobernado se ha identificado con los nacionales de un país, mientras que el
pueblo gobernante sólo se identificaba con una parte de este (sufragio
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censitario). Actualmente, sin embargo, pueblo gobernado es todo el que viva en
ese país y gobernante son todos los nacionales.
 Territorio: sin territorio no hay Estado. Con el poder personal no había
fronteras, pues no eran necesarias. Actualmente sí lo son, y el territorio cumple
la función de marcar la intensidad y la extensión del poder: la autoridad de un
Estado no se extienden al territorio de otro. En el siglo XIX el poder no estaba
territorialmente repartido (Estado centralizado), así que en el XX empezó a
estarlo mediante procesos de descentralización.
 Poder: el Estado surge en el siglo XV, teniendo como concepto
vertebrador la soberanía, que se entendía en el plano interior como supremacía
sobre todo poder. El titular de la soberanía va a ir cambiando entre el rey
(Estado absoluto, defendido por los conservadores) y la nación (Estado
constitucional, defendido por los liberales), hasta asentarse en este último. Sin
embargo, el concepto de nación no está claro. Históricamente, se ha usado en
dos sentidos: el primero es el de realidad distinta del pueblo en su conjunto,
que sólo puede ser representada por unos pocos (sufragio censitario). El
número de personas que podían representar a la nación se fue ampliando
hasta comprender a todo el pueblo (sufragio universal), y sólo entonces se
llegó a la democracia. El segundo sentido, que apareció en el siglo XIX, es el
de comunidad homogénea con voluntad de convertirse en un Estado. Sin
embargo, actualmente es muy difícil constituir Estados con naciones
homogéneas, por la inmigración y el hecho de que las Constituciones se basan
necesariamente en la igualdad entre personas. Así, la conclusión personal del
profesor es que una nación es una comunidad política con voluntad de tener
un Estado, dentro de la cual se pueden reconocer comunidades culturales.
3. La Constitución como objeto del Derecho constitucional.
3.1. Perspectiva histórica.
Históricamente, la acepción moderna de la palabra “Constitución” aparece
con las revoluciones americana y francesa. Sus rasgos generales son: ser una
norma fundacional (por la cual la comunidad elige su estructura estatal), con un
contenido doble (parte orgánica y parte dogmática) y superior a cualquier otra
(supralegal).
En EE.UU. y en Europa han evolucionado de forma diferente. EE.UU.
mantiene los caracteres originales de su Constitución, mientras que en Europa
el modelo se desnaturaliza en el siglo XIX y se recupera en el XX. Se
desnaturalizan todo los rasgos que definen a una norma de este tipo:
desaparecen las declaraciones y garantías de derechos, convirtiéndose en un
simple estatuto organizativo, y su supremacía desaparece frente al poder
absoluto de los Parlamentos. Los argumentos contra la Constitución eran,
principalmente, dos:
1) La Constitución debe plasmar la forma de ser de un pueblo y no ser un
escrito “sin sentido”.
2) La verdadera Constitución son las relaciones de poder que existen en un
pueblo a partir de la confrontación de poderes, por lo que no debe garantizar
derechos, sino organizar esas relaciones.
3.2 Perspectiva conceptual.
Hay tres elementos que definen una Constitución:
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1) Es una norma jurídica especial por su finalidad (asegurar la unidad
política y territorial del Estado.
2) Es la norma suprema del ordenamiento jurídico del Estado y el poder del
que emana el poder de éste (el poder constituyente crea los poderes
constituidos). Esto tiene dos manifestaciones: formal (rigidez constitucional) y
material (control de constitucionalidad de las leyes)
3) Es norma sobre las normas jurídicas (Derecho constitucional II)
Para terminar este tema, hay que decir algo sobre el poder constituyente.
Es el poder soberano del que emana la norma, y se divide en originario y
derivado.
El poder constituyente originario es un poder extraordinario en virtud del
cual un pueblo se dota de una Constitución allí donde no había. El titular de ese
poder ha cambiado: en el siglo XIX era la nación; cuando ese concepto se
identificó con el de “pueblo”, pasó a ser este el titular. Como el pueblo no puede
redactar él solo una Constitución, ejerce su poder a través de representantes y
luego ratifica el texto.
El poder originario tiene las siguientes características: es metajurídico o
fáctico (está antes de la Constitución, por lo que no es un poder constitucional),
soberano (pues es el titular de la soberanía), momentáneo (se da en un
momento determinado y luego desaparece) e ilimitado (se supone que no tiene
límites, aunque debe ceñirse a unos procedimientos).
Por otra parte, las Constituciones suelen reconocer un poder constituyente
delegado, que se encarga de las reformas de la norma máxima. Es un poder
constituido y limitado, pues ha de obrar en la forma prescrita en la Constitución
y sólo puede llevar a cabo la tarea reformadora.
Sobre la reforma de la Constitución, hay que decir que en una democracia
la voluntad popular del presente puede y debe imponerse a la del pasado
(principio democrático), por lo que la norma básica ha de poder ser reformada.
Sin embargo, a veces se ponen trabas a la reforma: algunos de los sistemas
son exigir la aprobación del pueblo por referéndum, la obtención de una
mayoría parlamentaria, la intervención de dos legislaturas (una que acepte la
necesidad de una reforma y otra que la lleve a cabo) o la elección de una
Asamblea especial. Lo habitual en una reforma es sustituir el texto a reformar
por el reformado; a veces, sin embargo, se utiliza la técnica de las enmiendas,
que se añaden al final de la Constitución y la modifican.
Hay otros conceptos que no constituyen reforma de la Constitución. Una
reforma propiamente dicha es una modificación del texto llevada a cabo de la
forma prevista en este. La reforma puede ser parcial o total: en este último caso
se suprime la Constitución pero no cambia el poder constituyente. Las
actuaciones que no constituyen reforma son:
 Destrucción de la Constitución: en este caso la Constitución se
suprime cambiando el poder constituyente, mediante una revolución o un golpe
de Estado.
 Mutación de la Constitución: se cambia el contenido de un Artículo sin
que el texto varíe. Por ejemplo: el Artículo 67.2, prohibición del mandato
imperativo a los diputados, no se cumple; la prohibición de discriminación por
razón de sexo amplía su significado para referirse también a la orientación
sexual...
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 Suspensión de la Constitución: se da cuando varios preceptos
constitucionales se declaran no vigentes durante un tiempo según un
procedimiento expresado en la propia norma. Suele darse en relación con los
derechos fundamentales.
Finalmente, tenemos que referirnos a los límites para reformar la
Constitución. Suelen ser:
 Procedimentales: las reformas sólo se pueden llevar a cabo siguiendo
el procedimiento establecido. Estos límites están en todas las Constituciones.
 Temporales: hay Constituciones que fijan un tiempo en el que no se
puede reformar la norma. El ejemplo es la estadounidense, que se debía
esperar diez años. En la española no hay límites temporales.
 Circunstanciales: prohíben reformar la Constitución en algunas
circunstancias. En el caso de la española, si el país está en guerra o en los
estado de alarma, excepción o sitio.
 Materiales: prohíben reformar ciertos preceptos.
o Relativos: hacen que para la reforma de algunos preceptos sean
necesarios procedimientos más complejos que para otros. En el
caso español, los derechos fundamentales y la Corona.
o Absolutos: prohibición total de reformar ciertos preceptos, las
llamadas cláusulas de intangibilidad. En Italia, por ejemplo, no se
puede revisar la forma republicana de gobierno.
Esto plantea preguntas como: ¿hay límites al poder constituyente? ¿Tiene
un pueblo derecho a otorgar el poder a una sola persona, a un dictador? La
conclusión personal del profesor es que no, porque eso hipotecaría a las
generaciones futuras, que no podrían volver a una democracia aunque
quisieran. Así, un límite material absoluto a la reforma de la Constitución es la
garantía de los derechos fundamentales y la elección periódica de
representantes.
Tema 2. Constitucionalismo español. La Constitución de 1978.
1. El constitucionalismo español: perspectiva histórica general.
Hay que resaltar, al hablar de la historia del constitucionalismo español, la
gran inestabilidad que la ha dominado. Es el país europeo con más normas
fundamentales: ha tenido 7 Constituciones (la de Cádiz de 1812, la progresista
de 1837; la moderada de Narváez de 1845; la democrática de 1869, la de la
Restauración en 1876; la republicana de 1931 y la actual de 1978), una Carta
Otorgada (Estatuto Real de 1834, bajo la regencia de María Cristina) y un
corpus de leyes no constitucionales (siete leyes franquistas). Además, ha
habido proyectos como la de Bravo Murillo de 1852, la progresista non nata de
1856, la republicana federal de 1873 y la de Primo de Rivera de 1929. Sólo ha
habido dos épocas de estabilidad: la Restauración y el franquismo.
Hay varias razones que explican esa inestabilidad constitucional. Las más
repetidas son:
 La inoportuna aparición del régimen constitucional: este entra en
España de la mano de la invasión napoleónica, por lo que la ideología liberal se
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identifica con los invasores. La Constitución de 1812 se da en medio de la
indiferencia general.
 La falta de una revolución liberal: no la hubo ni en la política (triunfo
del liberalismo doctrinario, que intenta combinar los postulados del Antiguo
Régimen con los del nuevo mediante el uso de conceptos como la soberanía
compartida e instituciones como el Senado) ni en la economía (estructura
económica cuasi-feudal). Ni las clases altas (que operan al margen de la
Constitución) ni las bajas (que no le ven un beneficio) se sienten identificados
con esta.
 La debilidad del Estado: sin un Estado fuerte no puede haber
estabilidad. El Estado era débil porque el poder económico y el político no
estaban separados, lo que hacía que los grandes capitalistas usaran a los
políticos como guardianes de sus intereses. Además, el nacionalismo
periférico, que se intenta resolver en 1873 y 1931 (Estatutos de Autonomía).
Los rasgos del constitucionalismo español se pueden dividir en internos
(referidos al texto) y externos (referidos al contexto).
 Rasgos internos:
o Las Constituciones españolas son poco originales. Esto no es
malo, porque los valores constitucionales son los mismos siempre
(declaración de derechos, separación de poderes, etc.). Han
tenido una gran influencia de las Constituciones francesas y de la
de Cádiz.
o También han sido muy partidistas: no se hacían por consenso,
sino aprovechando el partido en el poder que tenía una mayoría
constitucional (Constitución de partido) hacía una ley fundamental
en la que plasmaba su ideología sin voluntad de pacto.
Constituciones progresistas han sido las de 1812, 1837, 1869 u
1931; conservadoras las de 1834, 1845, 1876 y las Leyes
fundamentales franquistas, aunque no son una Constitución.
 Rasgos externos:
o Escasa aplicación: en España hubo muchas Constituciones que
no llegaron a entrar en vigor (1852, 56, 73, 1929). Sin embargo,
las promulgadas son poco aplicadas: la Constitución de 1812 tuvo
tres periodos de vigencia (cinco años en total) que empezaron y
terminaron en medio de la indiferencia o la hostilidad general; la
de 1931 tuvo cinco años de normalidad constitucional, salpicados
de tensiones y protegida por una Ley de defensa de la República.
Los dos casos de estabilidad constitucional (Restauración y
franquismo) son ficticios: en el primero no se hacía caso de la
Constitución; en el segundo no había.
o Falta de arraigo: no ha habido nunca un gran apego hacia la
Constitución como en el caso británico. Como causas, cabe
destacar que durante mucho tiempo la gran masa popular estuvo
excluido por esas Constituciones del poder político y económico
(de derecho o de hecho), y que existe la creencia de que una ley
fundamental resuelve de forma inmediata todos los males del
país; si no lo existe, la exagerada esperanza se vuelve decepción.
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2. La transición política y el proceso constituyente.
Hay que partir de la originalidad, casi milagro, de la transición comparada
con los anteriores procesos constitucionales españoles. Hubo un cambio de
régimen, no mediante una ruptura de la tradición anterior, sino mediante su
reforma. Este cambio fue posible por la predisposición de la sociedad española:
en los años 60 España se había abierto al exterior (Plan de Estabilización de
1959), con lo que el país crece: surge una clase media que no había luchado
en la guerra y que acepta las ideas que vienen de fuera.
La transición se puede dividir en tres etapas:
 En 1975 muere Franco y, a raíz de las leyes de su régimen, se corona
sucesor a Juan Carlos I. Tras convivir con el presidente del Gobierno Arias
Navarro, el rey le destituye y nombra a Suárez, un perfecto desconocido que es
una sorpresa. El Gobierno Suárez se propone cambiar el régimen respetando
la legalidad franquista para evitar que el rey apareciese como un traidor y un
perjuro; y para paliar la sensación de ruptura que pondría al ejército contra el
Gobierno. Esto se hace gracias a la Ley para la Reforma Política de 1976. Es
una ley puente: promulgada mediante los procedimientos franquistas, es una
ley fundamental más, pero mira al futuro porque preveía la celebración de
elecciones libres para formar Cortes y hacer una Constitución. Esta ley
mantenía prerrogativas reales.
 Se legalizan todos los partidos políticos, incluido el PCE. Además, se
aprueba la normativa electoral para convocar Cortes, aún vigente hoy. Las
elecciones del 15 de junio de 1977 arrojaron el siguiente resultado: UCD: 165
diputados; PSOE: 118; PCE: 20; AP: 16; CiU: 11; PNV: 8. Se salda con el
triunfo de los partidos moderados, gracias al sistema electoral (que favorece a
los grandes partidos), pero también al comportamiento racional del pueblo. Los
partidos nacionalistas tuvieron un peso menor de lo esperado.
 Hay un proceso constitucional explícito (formación de la Constitución),
pero también uno implícito: son las decisiones que ya estaban tomadas en el
momento de hacerse la Constitución: bicameralismo, monarquía, partidos
políticos, derechos fundamentales... Destaca la renuncia de don Juan al trono y
el discurso de su hijo, que decía que había que despolitizar la Corona.
Para llevar a cabo este proceso constituyente explícito había dos
posibilidades. La primera, que no cuajó, era que el Gobierno redactara una
Constitución y las Cortes la debatieran; la segunda era nombrar una ponencia
para redactar el texto por consenso. La primera opción habría dado como
resultado un texto ucedista, que habría tenido mucha oposición. Hubo seis
fases:
1) Anteproyecto redactado por una ponencia, que se filtra y hace que el
texto final difiera. No todos los ponentes tenían la misma libertad dentro de sus
partidos: Fraga era el jefe de AP, pero los representantes de otras fuerzas
tenían que consultar con sus superiores. UCD, pactando con el resto de
partidos, intenta ahogar al PSOE. El proceso se encalla, pero sale adelante en
la discusión en la Comisión Constitucional del Congreso.
2) Se vota en el pleno y se añade un preámbulo (redactado por Tierno
Galván)
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3) Se discute en el Senado (también en ponencia, comisión y pleno),
formado por una quinta parte de senadores por designación.
4) Una Comisión Mixta concilia ambos textos.
5) Ambos Plenos aprueban el texto definitivo.
6) Hay un referéndum y la Constitución es aprobada.
Fue un proceso largo, que duró desde agosto de 1977 hasta diciembre de
1978. Estuvo marcado por los atentados de ETA, ETA político-militar, GRAPO y
grupos incontrolados de la derecha, así como crisis, paro, inflación de 14-20%
y rumores de golpes de Estado.
El proceso estuvo presidido por el consenso, dado que ningún partido tenía
mayoría política. La Constitución fue aprobada por la mayoría de las fuerzas:
sólo votaron en contra 5 diputados de AP y el PNV se abstuvo por rechazo a la
actualización de los derechos forales “en el marco de la Constitución”.
3. La Constitución española de 1978: presentación.
3.1. Contexto comparado e histórico.
Comparando el texto con otras Constituciones, es poco original, lo que no
es malo porque debe haber unos principios básicos. Tiene alguna influencia de
la Constitución alemana de 1949 (Artículo 1.1 y el modelo de Gobierno) e
italiana de 1947 (modelo territorial, tomado a su vez de la española de 1931, y
órgano de gobierno de los jueces). Además, tiene otras influencias menores.
En un contexto histórico, comparado con las anteriores es innovador:
respecto del siglo XIX es un texto de consenso y no de partido (aunque hereda
la monarquía y el bicameralismo); respecto del régimen anterior, logra pasar de
una dictadura a una democracia, aunque hay reminiscencias franquistas:
FF.AA., Consejo de Estado, sistema electoral.
3.2. Caracteres.
 Es una Constitución extensa: tiene 169 Artículos, siendo la segunda
más extensa (y la primera en número de palabras) de nuestra Historia. Esto lo
hace para fundamentar y consolidar el régimen recién instaurado. Tiene una
amplia declaración de derechos.
 Es también rígida, para favorecer la estabilidad evitando reformas a
partir de mayorías coyunturales. Sin embargo, tiene también desventajas,
porque es difícil actualizarla.
 Es ambigua e inacabada: deja abiertas algunas cuestiones, como la
cuestión territorial. Como la Constitución debía ser un texto de consenso, se
obviaron los elementos polémicos; además, al tener como valor el pluralismo,
debe dejar sin regular algunas cuestiones para que cada Gobierno pueda
implantar el plan que le convenga.
 Es normativa: es una norma jurídica, no una declaración política,
porque es aplicable por los tribunales. El carácter normativo de una regla se la
atribuye otra superior: como la Constitución no tiene nada por encima de ella,
se auto-atribuye la eficacia normativa.
3.3. Estructura.
Tiene un preámbulo, un título preliminar y diez numerados, que engloban
169 artículos, así como varias disposiciones adicionales y transitorias, una
derogatoria y una final. Desde 1791 se distinguen en las Constituciones dps
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partes bien diferenciadas: una dogmática y otra orgánica. En la primera están
los principios vertebradores del Estado y las declaraciones de derechos; en la
segunda se organizan los poderes del Estado. En la Constitución española, la
parte dogmática corresponde a los títulos preliminar y I, mientras que la
orgánica se distribuye así:
Poder constituyente originario (pueblo)
Tema 3. Los principios fundamentales del sistema
constitucional español (I).
Están contenidos en los dos primeros artículos.
1. La soberanía.
1.1. En general.
Es un concepto formulado en la Edad Moderna para fundamentar la unidad
del Estado. En el plano interno quiere decir “supremacía” y en el externo
“independencia”, es decir, no sometimiento a un poder exterior. En el plano
externo la soberanía la ostentan los estados; en el interno, su titular ha ido
cambiando. En el Estado absoluto (siglos XVI-XVIII) la ostentaba en rey
(monarquía absoluta). En el siglo XIX hubo dos posiciones: soberanía nacional
(la nación, representada por un Parlamento, ejerce la soberanía) y compartida
(son la nación y el rey, ambos, los soberanos). Triunfará la primera posición,
pero hasta el siglo XIX nación no será igual a pueblo, sino que habrá sufragio
censitario. La extensión del voto a todos los ciudadanos (sufragio universal)
hace que ambos conceptos coincidan y nación y pueblo se hacen sinónimos.
1.2. La soberanía en la Constitución española de 1978.
La soberanía está reflejada en el Artículo 1.2. de la Constitución. Dice que
La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los
poderes del Estado. Así, nación es igual a pueblo; jurídicamente hablando,
nación sólo hay una. El pueblo es titular del poder constituyente, y todo lo
demás es poder constituido.
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Poder constituyente derivado (T. X)
PODER
LEGISLATIVO
PODER
EJECUTIVO
PODER JUDICIAL
(T. VI)
Cortes Generales (T. Gobierno (T. IV)
III)
(T. V) Admón.
Estado.
17 parlamentos
autonómicos.
17 gobiernos
autonómicos.
Admón.
auton.
Entidades
locales
Municipios (Ayuntamiento)
Provincias (diputación provincial)
(T. VIII)
Corona (T.II)
Tribunal Constitucional (T. IX)
La Constitución es coherente con este Artículo 1.2.: en el párrafo anterior
(1.1.) el Estado se define como democrático. La garantía de que el pueblo sea
soberano se establece garantizando su libertad frente al pueblo dándole unos
derechos y permitiendo que siga siendo poder constituyente: puede cambiar sin
límite alguno la Constitución.
España está en la UE: ¿altera eso la titularidad de la soberanía? En
principio, no. En el plano externo, el pueblo es soberano porque puede salir de
la Unión. En el interno, sigue siéndolo porque la integración en el organismo
internacional está prevista en el Artículo 93 de la Constitución, en el que se
atribuyen a la UE competencias pero no soberanía.
Además, la Constitución está por encima de las normas comunitarias. Sin
embargo, el Tribunal de Justicia Europeo sostenía lo contrario, y esa doctrina
se plasmó en la Constitución europea. En la declaración 1/2004 el Tribunal
Constitucional español admite la primacía del derecho comunitario sobre la
Constitución, sin dejar de ser esta la norma suprema española (¿¿¿???)
Esto se da bajo dos condiciones: que las instituciones europeas actúen en
el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas y que cualquier norma
comunitaria prima sobre el derecho español, pero sólo si respeta las
estructuras constitucionales básicas y nuestros valores y derechos
constitucionales.1
2. La monarquía parlamentaria: Artículo 1.3 Constitución.
2.1. Dos conceptos previos: “Forma de Estado” y “Forma de Gobierno”.
Hay que distinguir entre forma de Estado y de Gobierno:
 Forma de Estado tiene un doble sentido:
o Relación del Estado con el pueblo: democracia (el pueblo elige a
sus gobernantes y está formado por ciudadanos) o dictadura (no
los elige y está formado por súbditos). España es una
democracia.
o Relación del Estado con el territorio: simple (el poder no está
repartido territorialmente, porque hay un solo ordenamiento y un
único conjunto de instituciones competentes en todo el territorio) o
compuesto (aparte de las instituciones centrales, hay algunas que
extienden su competencia sobre parte del territorio). España es
un Estado compuesto.
 La forma de Gobierno alude a la relación entre ejecutivo y legislativo.
o Presidencialismo: EE.UU. Tiene su origen en la Constitución de
1787 y ha sido seguido por muchos países americanos
(Venezuela, Brasil, Argentina). En esta forma de Gobierno, hay
una separación entre ejecutivo y legislativo, y la jefatura del
Estado coincide con la del Gobierno. El presidente es elegido por
el pueblo y nombre y releva a sus colaboradores. El Parlamento,
normalmente bicameral, también es elegido, por lo que ambos
poderes reciben legitimación y no pueden derribarse. Esta
separación no es absoluta: el Presidente interviene en la función
legislativa del Parlamento, vetando leyes y enviando mensajes a
las Cámaras (que suelen traducirse en propuestas de ley). Por
otra parte, el Parlamento puede vetar los nombramientos de altos
1 Lo que significa, básicamente, que el Derecho comunitario está por encima de la Constitución siempre
que no vaya en contra de la Constitución.
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cargos (Fiscal general del Estado) para evitar autoritarismos. Los
problemas del presidencialismo son su falta de flexibilidad, la falta
de coordinación entre poderes, la posibilidad de degenerar en
caudillismo, etc. Suelen evitarse con limitaciones de mandato.
o Parlamentarismo: Reino Unido. No es una construcción racional,
sino una evolución del sistema político británico, y ha influido
principalmente en Europa. Diferencia un jefe de Estado (rey o
presidente) con funciones simbólicas y un jefe de Gobierno
(primer ministro, etc.) con funciones reales. El Parlamento,
normalmente bicameral, es elegido por el pueblo y él a su vez
nombra al jefe de Gobierno. No hay separación entre ambos
poderes sino, en teoría, dependencia del Ejecutivo. El Parlamento
puede derribar al Gobierno y este disolver a aquel. En la práctica,
funciona al revés: la relación de dependencia se invierte por la
presencia de los partidos, que hacen que el jefe de Gobierno sea
el líder de una mayoría absoluta en las Cámaras con la que las
controla. El principal problema del parlamentarismo es la gran
cantidad de poder del jefe de Gobierno. Se ha optado por la
“racionalización” del sistema.
o Sistema mixto: Francia. Hay un jefe de Gobierno elegido por el
Parlamento. Sin embargo, el Presidente de la República, también
electo, tiene poderes reales. Normalmente la jefatura del Estado y
la del Gobierno tienen mandatos diferentes, lo que puede hacer
que personas de diferentes signos políticos tengan que cohabitar.
2.2. Significado del Artículo 1.3
 La forma de gobierno es parlamentaria: el pueblo elige al Congreso, que
nombra al Presidente del Gobierno, quien nombra a su Gabinete. El Congreso
puede destituir al Presidente (artículos 112 a 114 de la Constitución) y este
puede disolver anticipadamente las Cortes (artículo 115)
 La jefatura del Estado es la monarquía: la ostenta un rey y no un
presidente. El rey no es parte del Poder Ejecutivo (monocéfalo).
Tema 4. Los principios fundamentales del sistema
constitucional español (II). El Estado social y democrático
de derecho.
1. El Estado de derecho.
1.1. Significado histórico
Surge a finales del siglo XVIII. Desde el principio se ha referido al imperio
de la ley (gobiernan las leyes y no los hombres), y todos (ciudadanos y poderes
públicos) están sometidos al derecho. Tiene tres momentos históricos:
 Los orígenes del Estado constitucional: limitar el poder del monarca
(imperio de la ley), lo que va en consonancia con la época, junto con elementos
como la división de poderes, etc.
 Primer tercio del siglo XIX: controlar jurídicamente a la Administración,
que era inmune.
 Primera y segunda posguerra mundial: legitimar democráticamente el
poder del Estado.
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1.2. Concreción constitucional.
1) El imperio del derecho está en el Artículo 9.1. Principio de
constitucionalidad: tanto ciudadanos como poderes están sometidos a la
Constitución y al resto del ordenamiento.
2) La división de poderes: en la forma de Gobierno parlamentaria no existe
separación entre ejecutivo y legislativo, sino entre político y jurídico, que se
traduce en independencia judicial. Hay otros dos poderes nacionales (la
Corona y el Tribunal Constitucional) y varios niveles de legislativo
(Comunidades Autónomas) y de ejecutivo (Comunidades, provincias,
Ayuntamientos).
3) Los derechos y libertades de los ciudadanos deben estar garantizados
para poder hablar de Estado de derecho. Los derechos del Capítulo 2 del Título
I son derechos por sí mismos los del Capítulo 3 necesitan desarrollo legislativo
(artículo 53).
4) Principio de legalidad administrativa (103.1: la administración necesita el
respaldo de la ley para actuar; no puede castigar aquello que la ley
expresamente no prohíbe) y de control judicial (106.2: los tribunales controlan
que la Administración no incumpla aquel precepto).
1.3. Estado de Derecho y situaciones de crisis: la defensa extraordinaria de la
Constitución.
Como perspectiva general, podemos decir que las Constituciones buscan
regir en situaciones de estabilidad y normalidad, pero estas no se dan siempre.
Para evitar que las instituciones se sobrepasen en sus funciones y haya crisis,
estas se controlan entre sí. Pero hay muchas situaciones impredecibles que
pueden poner en riesgo el orden constitucional: hay que atribuir a las
autoridades poderes extraordinarios cuando estas sucedan.
En el desarrollo histórico del constitucionalismo hay dos fases: en el siglo
XIX las Constituciones no regulaban las situaciones especiales; si se daban, la
atribución de poderes se hacía sin bases constitucionales. En el siglo XX ya se
prevén estas situaciones, y se dan dos modelos para solucionarlas. El primero
es el de la dictadura constitucional: aquí, se encarga a un solo órgano
(ejecutivo) la adopción de todas las medidas necesarias, sin restricciones
absolutas (Artículo 16 de la Constitución francesa de 1958). Un modelo que
garantiza más los derechos de los ciudadanos es el de los estados
excepcionales: la ley especifica las situaciones de crisis, establece quién
puede declararlas y decide qué efectos tienen. En algunas Constituciones del
segundo modelo se ha previsto también la suspensión individual de derechos
(de terroristas, rebeldes) sin declarar los estados excepcionales.
La Constitución española ha optado por el segundo modelo, previendo tres
grados de crisis (artículo 116 de la Constitución) y los efectos de dos de ellos
(excepción y crisis, en 55.1), así como la suspensión individual de derechos
(55.2). Esto se completa con la Ley Orgánica 4/1981, del 1 de junio, de los
estados de alarma, excepción y sitio.
Hay tres supuestos:
 Estado de alarma (artículo 4 de la LOAES): alteraciones leves del orden
público, como catástrofes, calamidades, desgracias públicas (terremotos,
inundaciones, etc.), crisis sanitaria, paralización de servicios públicos o
desabastecimiento de productos básicos.
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 Estado de excepción (artículo 13.1 de la LOAES): alteraciones graves
del orden público, como restricción de los derechos y deberes de los
ciudadanos, alteración en el funcionamiento de las instituciones democráticas o
de los servicios, etc.
 Estado de sitio (artículo 32 de la LOAES): alteraciones muy graves del
orden público, como insurrección, invasión de otro país o golpe de Estado.
Las competencias para declarar los estados son:
 Alarma: el Gobierno dando cuenta al Congreso de los Diputados durante
quince días, y durante otros quince con el permiso de este (116.2 de la
Constitución y 6 a 8 de la LOAES).
 Excepción: el Gobierno autorizado por el Congreso de los Diputados
durante treinta días, y durante otros treinta con los mismos requisitos (116.3 de
la Constitución y 13 a 15 de la LOAES)
 Sitio: el Congreso de los Diputados a propuesta del Gobierno, por
duración ilimitada (116.4 de la Constitución y 32 de la LOAES).
Efectos:
 Alarma: no comporta la suspensión de derechos fundamentales, aunque
sí puede limitar alguno, como la circulación, la libertad de propiedad o de libre
empresa (11 y 12.2 de la LOAES).
 Excepción: habilita para suspender derechos, pero la declaración de
este Estado no tiene por qué comportar esa suspensión; tiene que venir en el
decreto que la imponga. Puede suspender derechos importantes: derecho a la
libertad y a la seguridad, detención preventiva menor de 72 horas, inviolabilidad
del domicilio y del correo, libertad de expresión, de reunión, de huelga y de
conflicto colectivo (artículo 55.1 de la Constitución).
 Sitio: permite suspender todas las libertades del estado de excepción,
más una serie de derechos referidos a la detención (información del porqué,
asistencia de abogado, no obligación de declarar...). además, en esta caso las
fuerzas armadas actúan como brazo armado del Gobierno.
Los estados especiales no quieren decir que el Gobierno tome todo el
poder, sino que si intenta evitar la arbitrariedad:
 Las instituciones siguen funcionando (116. 5 y 116.6 de la Constitución);
las Cortes no pueden disolverse ni aunque termine la legislatura, y los
tribunales continúan juzgando. El Gobierno sigue siendo responsable.
 Las medidas adoptadas deben ser proporcionales a la magnitud de la
crisis (artículo 4 de la LOAES), y el Gobierno es juzgado si no lo son.
2. El estado democrático.
2.1. En general.
En el constitucionalismo clásico (siglo XIX) triunfó la idea elitista de Sieyès
frente a la de Rousseau. La soberanía pertenecía a la Nación como algo
distinto de la suma de sus individuos, por lo que sólo los más capaces pueden
votar. El voto no es un derecho, sino una función social que sólo pueden
ejercer los que cumplan unas características.
El paso del sufragio censitario universal fue lento y por fases: al principio se
extendió a los hombres (España en 1869 y luego en 1890); luego, ya a las
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mujeres en el periodo de entreguerras (España en 1931) y en la posguerra
mundial.
La recepción del calificativo “democrático” se produce en el siglo XX:: la
Constitución mexicana es la primera que lo lleva. Se generaliza y aparece
incluso en regímenes no democráticos, como España (democracia orgánica) y
la URSS (democracia popular). La verdadera democracia en España aparece
en 1978.
Que España sea una democracia significa que el poder, en esencia,
pertenece al pueblo. Se entiende en tres vertientes:
 Fundamentación del poder: todos los poderes emanan del pueblo
(artículo 1.2 de la Constitución).
 Participación en el poder: el pueblo participa en el ejercicio cotidiano del
poder (artículo 23 de la Constitución) de forma directa (especial) o por medio
de representantes (forma general) en las Cortes, Asambleas, etc. Esto hace
que la gente se agrupe para ser más fuerte, y hace que aparezcan los partidos
(artículo 6 de la Constitución).
 Organización interna del poder: determinadas instituciones deben
funcionar de manera democrática, especialmente aquellas en las cuales los
ciudadanos participan en política, como las Cortes o las Asambleas
autonómicas. Si la minoría no puede discutir y proponer, no hay democracia.
Además, los partidos políticos deben funcionar de forma democrática.
¿Qué tipo de democracia hay en España?
 Directa o representativa: en la democracia directa, los ciudadanos
participan en la política; en la representativa, eligen a sus representantes.
España es una democracia representativa con elementos muy limitados de
abierta.
 Sustantiva o de procedimiento: en la democracia sustantiva, la
democracia es concebida como un valor que hay que potenciar; en la de
procedimiento, es sólo una forma de elección de gobernantes. España es una
democracia sustantiva (artículos 1.1 y 9.2 de la Constitución)
 Abierta o militante: en la democracia abierta están permitidas las
agrupaciones que discrepan del sistema; en la militante, no. España es una
democracia abierta. Sin embargo, hay dos normas que la aproximan a la
democracia militante: la primera es la Ley electoral, complementada por los
Reglamentos de las Cámaras, que exigen el juramento de acatar la
Constitución para adquirir la calidad plena de diputado y senador. Esto por sí
solo no lo convierte en una democracia militante: acatar no es adherirse
ideológicamente. La segunda norma es la Ley de Partidos, que exige a estos
democracia externa (respeto a los principios democráticos) en el artículo 9. Sin
embargo, la sentencia 48/2003 del Tribunal Constitucional, en su fundamento
jurídico 7, declara que esto no quiere decir que España sea una democracia
militante.
2.2. La democracia directa.
Es aquella forma de intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos
que consiste en la participación directa de aquellos en la toma de decisiones.
Así, hay una identidad entre gobernantes y gobernados.
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Puede presentarse de dos formas: como sistema (es la forma de existir del
Estado, del poder, como en la Atenas de Pericles) o como simple técnica de
participación política, complementaria de otras (especialmente de la
democracia representativa), que es como se da hoy en día. Busca corregir
algunos defectos de la democracia representativa.
Los principales inconvenientes son la manipulación demagógica, la
reducción de las alternativas del electorado (o sí o no) y que no es posible en
asuntos de carácter técnico.
En el caso español, la participación directa está garantizada como derecho
fundamental. Las tres grandes técnicas de democracia directa son la iniciativa
legislativa popular (de la que no está claro que lo sea), el concejo abierto y el
referéndum.
La iniciativa legislativa popular se basa en la propuesta de una ley que
luego las Cortes discuten y aprueban o rechazan por el procedimiento habitual.
Por ello, no está claro que sea una técnica de democracia directa sino que más
bien lo es de participativa: el pueblo participa, pero no decide en grado último.
En cuanto al concejo abierto, se da en municipios de menos de 100 habitantes
(o en aquellos que así lo decidan), cuyo gobierno corresponde a un alcalde y a
una Asamblea de todos los vecinos.
El referéndum es la técnica de la democracia directa por excelencia. Es una
consulta al cuerpo electoral para que apruebe o rechace un texto. Hay
referendos de tres clases: constituyente (ratificar la redacción o modificación de
la Constitución), legislativo (ratificar la redacción o modificación de una ley) y
consultivo (consultar la opinión del cuerpo electoral sobre una cuestión
importante). Además, se transforma en un plebiscito cuando se refiere a una
persona; en estos casos se apela a las emociones del cuerpo electoral de
forma demagógica, por lo que es fácil que se transforme un referéndum en un
plebiscito.
En la Constitución hay hasta siete supuestos de referéndum. Nos interesa el
consultivo del artículo 92, pero hay dos de reforma constitucional (el posible del
artículo 167 y el obligatorio del 168) y cuatro de reforma estatutaria para las
autonomías de vía rápida. En España no está permitido el referéndum
legislativo. Además, a pesar de que en teoría los referendos se refieren a
“todos los ciudadanos” no es ilegal hacer uno en una única Comunidad
Autónoma.
En cuanto al referéndum consultivo, está regulado por el artículo 92. sólo se
han celebrado dos (el de la OTAN y el de la Constitución Europea) y, pese a
que su resultado no es jurídicamente vinculante, lo es políticamente. La
competencia para convocar cualquiera de las siete modalidades de referéndum
es del Estado (artículo 149.1.32ª): lo propone el Gobierno, lo autoriza el
Congreso de los Diputados y lo convoca el rey.
2.3 Los partidos en particular.
Son asociaciones privadas, por lo que se regulan por el derecho de
asociación (artículo 22 de la Constitución). Sin embargo, se les da una
relevancia constitucional especial (artículo 6) junto con los sindicatos y las
asociaciones de empresarios, porque son los instrumentos por los cuales los
ciudadanos se organizan y participan en el poder. Esto se hace por un proceso
doble: electoral y parlamentario.
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 Electoral: los partidos proponen candidatos, aunque se permiten las
asociaciones de electores como alternativa. En teoría, a los ciudadanos nos
representan los candidatos y no los partidos (jurisprudencia del Tribunal
Constitucional).
 Parlamentario: los partidos se organizan en las Cortes mediante los
Grupos Parlamentarios, que son los protagonistas de la vida política; en
realidad son prolongaciones de los partidos dentro de las Cámaras. Sin
embargo, los partidos tienen demasiado protagonismo, como muestran los
lamentables incidentes de la reforma del Consejo General del Poder Judicial y
del Tribunal Constitucional. En teoría, el grupo parlamentario no es el titular del
derecho a ejercer el cargo, sino que lo son los parlamentarios individuales.
Partido Político y Grupo Parlamentario son formalmente algo diferente: disolver
uno no implica disolver el otro.
Los partidos políticos se organizan en un régimen jurídico en que le son
garantizadas las tres libertades siguientes:
 De constitución. El artículo 1 de la LOPP dice que los españoles pueden
crear partidos; los extranjeros sólo tienen permitido afiliarse (fundamento
jurídico 18 de la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2003). La Constitución
de un partido se produce mediante su inscripción en el Registro. Es diferente a
las asociaciones de carácter no político, en las que la inscripción sólo es
necesaria para la publicidad: los partidos adquieren personalidad jurídica
mediante la inscripción. El encargado del registro debe inscribir al partido si
tiene la documentación en regla (sólo se ejerce un control formal, no material)
excepto en el caso de que aprecie indicios racionales de ilicitud penal en los
fines del partido.
 De organización: tienen capacidad de autoorganización, que se plasma
en sus estatutos: en ellos se deben reflejar los órganos, derechos y deberes de
los afiliados, etc. Además, la Constitución y la LOPP (artículos 7 y 8) imponen
una carga: el funcionamiento interno debe ser democrático. Sin embargo, si lo
es demasiado se pierde la coherencia interna y hay secesiones, por lo que hay
que buscar un equilibrio entre democracia interna y coherencia.
 De acción: tiene derecho de presentarse en elecciones, de manifestarse,
de exponer su ideario... En este caso es la LOPP la que impone una carga:
deben funcionar con arreglo a la democracia externa (artículo 9), es decir,
tienen que respetar las reglas del juego comunes.
En el artículo 10 de la LOPP hay dos vías de disolución de un partido. La
primera es la vía penal (10.2.a), que es común a todas las asociaciones. Son
así disueltas todas las asociaciones que incurran en los supuestos tipificados
como delito por el artículo 515 del Código Penal. Son los jueces los que la
llevan a cabo, y los castigados son los jefes de la asociación. La vía no penal o
civil 10.2.b. y 10.2.c) es sólo para los partidos políticos. En este caso la
ilegalización la lleva a cabo una Sala especial del Tribunal Supremo. Además,
se puede acordar la suspensión de actividades de un partido mientras está en
curso un proceso penal o civil de disolución (11.8).
El caso problemático es la ilegalización por incumplir la carga de la
democracia externa. La posibilidad de disolver un partido por no ser
democrático externamente ya estaba prevista en la Ley de Partidos de 1978,
no es algo nuevo de la nuestras. La de 2002 sólo concreta cuando se dan
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conductas antidemocráticas. Las dos tesis que hay sobre la constitucionalidad
de esa conducta se enfrentaron en el recurso de inconstitucionalidad que
presentó el Gobierno vasco, y se resolvieron en la Sentencia 48/2003 a favor
del Abogado del Estado (FJ 6):
 Es inconstitucional: sólo es constitucional disolver un partido por la vía
penal, no civil. Los partidos políticos son esenciales y, si se ilegalizan, el
sistema se ve afectado al perder parte del electorado representantes. Así, por
esta relevancia constitucional, se debe ser más cauteloso al disolver un partido
político que cualquier otra asociación. Por otra parte, la Constitución sólo prevé
la vía penal, por lo que la ley no debe permitir la civil.
 Es constitucional: justamente por su relevancia constitucional, a los
partidos se les debe exigir más que a las asociaciones no políticas. Tienen una
serie de privilegios, por lo que tienen que tener una responsabilidad.
Sobre la disolución no penal hay una serie de cuestiones:
 ¿Quién la aplica? Una Sala especial del Tribunal Supremo, formada por
el presidente de este y el presidente, el magistrado más antiguo y el más
moderno de cada una de las cinco Salas del Tribunal (artículo 61 LOPJ).
 ¿Quién la pide? El artículo 11.1. de la LOPP dice que el Gobierno o el
Ministerio Fiscal, pero puede hacerlo por iniciativa propia o a solicitud del
Congreso o del Senado. Hay teorías que dice que se debería permitir a las
minorías.
 ¿Cuáles son las causas? Están previstas en el artículo 9 de la LOPP,
que está pésimamente redactado. Sólo se aplica el apartado 3 (conductas) que
es una concreción del 2 (ideas que las inspiran). Pese a esta mala redacción, el
precepto es constitucional (FJ 12 de la Sentencia ya comentada). Lo que sí
cabe reprocharle es la similitud de las causas de disolución civil con las de
disolución penal, expresada en el 515 del Código Penal (por ejemplo: el artículo
9.2.a de la LOPP es casi igual que el 515.5 del Código Penal).
 ¿Cuáles son los efectos? Están en el artículo 12 de la ley.
Evidentemente, cesa en su actividad como partido político pero, como le han
disuelto por vía civil, sigue siendo una asociación. Se liquida la parte del
patrimonio obtenido como partido político, que se dedica a fines humanitarios.
Para evitar el fraude hay medidas: el artículo 12.1.b. prohíbe como fraudulenta
la creación de un nuevo partido o el uso de un partido ya existente para seguir
con los mismos fines (artículo 12.3 para la aplicación y los supuestos del
12.1.b). Además, también está vetada la creación de agrupaciones de electores
con ese fin fraudulento (artículo 44.4 de la LOREG). Es la Sala especial del
Tribunal Supremo la que determina el fraude.
En cuanto a la financiación de los partidos políticos, estos han sido
definidos como “hermafroditas públicos”: no sólo toman dinero público y
privado, sino que este no les vale. La financiación está regulada por la LO
8/2007, del 4 de julio, sobre. financiación de los partidos políticos. Divide estas
en subvenciones públicas y aportaciones privadas.
Las subvenciones públicas se conceden en tres supuestos: para gastos
electorales, para grupos parlamentarios y para gastos de funcionamiento
ordinario. Las dos primeras son finalistas: sólo se pueden gastar en los
objetivos previstos. Las subvenciones públicas se conceden sólo a partidos ya
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instalados en el sistema, lo que favorece el statu quo, el principal problema de
este modelo de financiación es, pues, lo difícil que lo tienen los nuevos partidos
para entrar en las instituciones.
La financiación privada va por las cuotas de los afiliados y por las
donaciones. Hay limitaciones a estas: se prohíben las anónimas (artículo 5 de
la LOFPP) y que una misma persona done más de 100.000 €. Algunos de los
problemas de este modelo son que posibilita la corrupción (por ello se han
prohibido las donaciones de empresas privadas que contraten con la
administración pública) y que fomentan la desigualdad, porque el dinero sólo va
a los partidos con vocación de Gobierno.
El problema general, además, es que todos estos ingresos le son
insuficientes a los partidos políticos: hay endeudamiento y una fuerte tentación
de financiación irregular.
3. El Estado social.
3.1. Significado histórico.
Como todo en esta asignatura, el Estado social es una construcción
histórica. La expresión se acuña en el s. XX y expresa un cambio profundo en
el papel del Estado, que antes no intervenía en las relaciones económicas y
sociales. Tras la Segunda Guerra Mundial adopta un papel activo, por una
evolución en dos fases:
 Primera fase: mediados del siglo XIX a principios del siglo XX. El Estado
empieza a actuar como mediador en las relaciones laborales para remediar la
situación del proletariado. Aparecen los primeros sindicatos reconocidos, la
primera legislación laboral sobre limitación de jornada y del trabajo de ciertos
grupos sociales, etc.
 Segunda fase: desde principios del siglo XX. Empieza a intervenir de
manera general en la economía y en la sociedad. Interviene como ordenador
de la actividad económica privada (regulación de la competencia), como
director de la economía para cumplir determinados objetivos (reducción de la
inflación, control del déficit público), como empresario (empresas públicas) y
como proveedor de servicios sociales básicos (Estado social genuino).
3.2. Significado constitucional.
No es un principio estructural sino material: no define lo que es el estado
social (al contrario que otros términos, como “Estado democrático”), sino lo que
debe hacer (corregir desigualdades). La expresión en la Constitución de 1978
está sacada de la alemana, pero en la nuestra se desarrolla en tres frentes:
 El artículo 9.2 habilita a los poderes públicos para promover la libertad y
la igualdad del individuo
 El Capítulo III del Título I, “Principios rectores de la política social y
económica”, regula tres elementos2:
o Normas que asignan a los poderes públicos objetivos
macroeconómico, en conexión con artículos del Título VII:
crecimiento económico, estabilidad (control de la inflación y del
gasto público), equidad distributiva (personal y territorial) y pleno
empleo.
2 NOTA: mirar los artículos concretos en el esquema.
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o Normas dirigidas a proteger ciertos grupos sociales, como la
familia, los trabajadores, los minusválidos, etc.
o Normas destinadas a proteger ciertos bienes sociales, como la
seguridad social, la cultura, el patrimonio, el medio ambiente y la
vivienda.
 En el Título VII se regula la participación económica del Estado.
Partimos de una economía de mercado (capitalista) basada en la propiedad
privada y la libertad de empresa y de mercado (artículo 38). Sin embargo, el
Estado tiene justificado intervenir cuando sea necesario para el interés general
(artículo 128.1), nunca en beneficio de unos pocos. Hay cuatro técnicas de
intervención: iniciativa pública reserva de recursos o servicios especiales,
intervención de empresas que afecten al interés general (128.2 regula los tres
supuestos) y planificación pública de la economía (131).
Sin embargo, la norma del artículo 9.2 no se puede usar en un pleito (es
sólo interpretativa). Por su parte, las del Capítulo III del Título I tampoco se
pueden alegar directamente: según el artículo 53.3, debe haber leyes que las
desarrollen, y se alegan estas, por lo que su aplicación queda en manos del
color político del Gobierno y del dinero que haya disponible. Finalmente las
normas del Título VII no son obligatorias, sino facultativas, porque “permiten” al
Estado intervenir en la política económica, no se lo “ordenan”.
Entonces, ¿en qué queda el Estado social? En que hay unas exigencias
mínimas que no dependen del color político del partido en el poder: servicios
sociales no privatizables totalmente (como educación, sanidad y seguridad
social) derechos que no se pueden lesionar (laborales) y ciertos grupos
sociales que no pueden quedar absolutamente desprotegidos.
Tema 5. Los principios fundamentales del sistema
constitucional español (III). El Estado autonómico,
1. Formas de organización territorial del Estado.
Leer por el Capítulo IX de “Introducción al Derecho constitucional” de López
Guerra. Hay que tener en cuenta los elementos siguientes:
Para empezar, en un principio el Estado federal está más descentralizado
que el regional, pero eso son sólo palabras: lo que importa es la cantidad y
calidad de competencias. España está más descentralizada que Alemania.
Un Estado regional se entiende como un poder central que se complementa
con regiones; un Estado federal se basa en la separación de los poderes de los
estados federados y del central. Es un único Estado, no un conjunto de ellos.
Las diferencias entre uno y otro son tres:
 Nominal: las divisiones administrativas se llaman regiones o
Comunidades Autónomas en el regional y Estados en el federal.
 Normativa: la norma central de la región autónoma es una norma del
Estado central (Cortes) y se llama Estatuto; la que crea el Estado federado es
una norma del propio Estado (su Parlamento y el pueblo) y se llama
Constitución. En todo caso, no puede contradecir la federal.
 Competencial: en el sistema regional, las competencias de las regiones
están tasadas en la Constitución, entendiéndose que las demás son del
Estado. En el sistema federal sucede exactamente al contrario.
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Hay dos tipos de federalismo: dual, en el que las competencias de Estado y
Federación se separan tajantemente, y federativo, en el que hay competencias
compartidas.
2. El “Estado de las Autonomías”. Principios vertebradores.
2.1. Planteamiento previo.
España es un tipo de Estado descentralizado políticamente pero, ¿de qué
tipo? Se refleja en los artículos 2 y 137, que no define qué modelo implantan ni
lo regulan con detalle. Hay, junto con el Estado central, entidades con
autonomía política (Comunidades Autónomas) y administrativa (provincias,
municipios). Aparte de eso, tiene elementos regionales (regiones administradas
por Estatutos aprobados en Cortes) y federales (reparto de competencias).
Para la regulación se remite a los Estatutos de Autonomía de las Comunidades,
que ni siquiera es obligatorio crear. Esto es el principio dispositivo, que ya
aparecía en la Constitución de 1931: la creación y determinación de
competencias se remite a los Estatutos. La constitución territorial es una
consecuencia del binomio Constitución-Estatutos.
Sin embargo, esto no se traduce en una “desconstitucionalización” total del
modelo territorial: la Constitución dice cosas importantes.
 Un solo Estado y una sola nación (artículos 1.1 y 2).
 Establece nacionalidades y regiones sin explicar la diferencia entre
ambas. Las dos usan su derecho a la autonomía para constituirse en
elementos con denominación común: Comunidades Autónomas.
 La autonomía puede conducir a tener Gobiernos y Parlamentos, pero
sólo hay un Poder Judicial. Además, puede tener todas las competencias
posibles excepto las del artículo 149.1, que están reservadas al Estado.
 Además, hay una serie de principios vertebradores: Autonomía, Unidad y
Solidaridad.
2.2. Los principios vertebradores del Estado de las autonomías.
a) Principio de autonomía. Es tan sencillo como contar con unas
instituciones y unas competencias propias. En las Comunidades Autónomas,
Parlamentos y Gobiernos; en los municipios, Ayuntamientos; en las islas,
Consejos o Cabildos; en las provincias, Diputaciones. Estas son muy
importantes en provincias rurales (carreteras, etc.). En cuanto a las
competencias, las autonómicas están reguladas por los Estatutos. No se pensó
en las locales al hacer la Constitución, y por ello hubo que promulgar luego la
Ley de Bases del Régimen Local, que las listara.
La autonomía de las Comunidades es superior en cantidad y calidad a la
local: más competencias y más importantes. Autonomía política vs.
administrativa.
b) Principio de unidad. Limita la autonomía de las regiones. Uno de los
primeros recursos que se presentaron ante el Tribunal Constitucional acabaron
con la sentencia 4/1981, que afirmaba de forma rotunda que autonomía no
quiere decir soberanía, ni siquiera compartida. Se concreta en:
 Garantía del interés general. Por encima de los intereses locales y
autonómicos están los comunes. El Estado tiene, para hacerlos cumplir, dos
instrumentos:
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o Leyes de armonización (150.3): si la disparidad entre
Comunidades Autónomas en materias que son de su
competencia pusiera en peligro el bien general, el Estado puede
armonizar estas competencias por ley. No se ha dictado ninguna
ley de este tipo.
o Coerción estatal (155): en el supuesto de un incumplimiento o
atentado grave y reiterado al interés general por parte de las
autoridades de una Comunidad Autónoma, el Gobierno puede,
previa autorización del Presidente de esa Comunidad y, si no, del
Senado, adoptar las medidas “apropiadas”. No se definen, pero
no consiste en tomar militarmente la región afectada (eso sólo se
da en estado de sitio): como no se ha usado nunca, no hay
precedente y no se sabe qué medidas son constitucionales.
 Principio de igualdad: está garantizado en el plano individual por el
artículo 9.2 y 14. En cuanto a los entes territoriales, no quiere decir uniformidad
(debe haber diversidad) sino que no haya privilegios de unos frente a otros
(artículo 138.2). Además, los ciudadanos tienen los mismos derechos y
deberes básicos en toda España (139.1), que están regulados por el Estado
(149.1.1ª) aunque las Comunidades Autónomas pueden ampliarlos.
 Unidad económica: se da en dos vertientes:
o Política económica: el Gobierno dirige la economía. El artículo
149.1.13ª otorga al Estado el derecho de establecer bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica
del Estado. Esto se proyecta sobre todos los sectores
económicos, incluso sobre aquellos cuyas competencias son
exclusivas de las Comunidades Autónomas. Además, esta
capacidad está muy atenuada por la UE (BCE, orientaciones
anuales, prohibición de déficit público excesivo...)
o Unidad de mercado: el mercado español es un mercado único
(139.2). Como consecuencia, se prohíben las medidas coactivas
de carácter positivo o negativo que impidan la libre circulación, lo
que es algo desproporcionado. Además, el mercado ya no es uno,
sino que está integrado en el europeo, en el que tampoco se
puede poner coto a la libre circulación de bienes.
c) Principio de solidaridad. Es el que equilibra los otros dos. Se entiende
en la vertiente económica y jurídica.
 Económica: el Estado debe corregir las desigualdades territoriales:
o Instrumentos constitucionales: asignación de nivelación
(igualar las Comunidades Autónomas), Fondo de Suficiencia
(financiar servicios básicos en toda España), Fondo de
Compensación Interterritorial (gastos de infraestructuras para
cubrir los sectores más deficitarios) y planificación económica.
o Financiación de las Comunidades Autónomas: dos modelos
de financiación autonómica. El general se da en toda España
salvo Navarra y el País Vasco, con unas pocas excepciones
menores. El grueso de los ingresos de las Autonomías proviene
de: tributos totalmente cedidos (impuesto sobre el patrimonio,
sucesiones y donaciones, juego, etc.), tributos parcialmente
- 22 -
cedidos (IRPF, IVA, impuestos especiales)3 y fondos, como los de
cohesión europeos. El régimen especial o foral se da en Navarra
y el País Vasco: cada Comunidad Autónoma establece y recauda
sus propios tributos, dándole al Estado un cupo por los servicios
prestados.
 Jurídica: hay dos deberes recíprocos, que son el de lealtad y el de
cooperación. El primero implica que el Estado debe aceptar la autonomía de
las regiones y éstas la unidad de aquél. El segundo significa ayuda mutua de
las Comunidades Autónomas entre sí y al Estado. En teoría, estos deberes
jurídicos se llevan a cabo en el Senado.
3. El Estado de las Autonomías: perspectiva histórica y de presente.
3.1. El proceso autonómico: antecedentes y marco constitucional.
Leer por los apuntes de Antonio Cidoncha.
3.2. El desarrollo del proceso autonómico.
Leer por los apuntes de Antonio Cidoncha.
3.3. El sistema territorial desde la perspectiva jurídico-constitucional.
Hay que partir de una incomodidad que sienten algunos españoles con el
sistema autonómico actual. Ven como defectos del sistema su complejidad, su
alto coste y una falta de definición de competencias entre Estado y
Comunidades Autónomas.
Además, existe un descontento por parte de los partidos nacionalistas.
Empezó por la equiparación de las competencias de nacionalidades y regiones.
Actualmente, proponen superar el Estado de las Autonomías, para constituir un
Estado confederal o plurinacional en el que se respete el derecho a la
autodeterminación. Esto ha cristalizado en torno a dos propuestas: la
Declaración de Barcelona (firmada en 1998) unió a BNG, PNV y CiU en la
reclamación de ambos elementos; el plan Ibarretxe abogaba por la conversión
de Euskadi en un Estado libre asociado a España a partir del reconocimiento
del derecho de autodeterminación de los vascos. La única diferencia real entre
ambas es que la primera propone una confederación de cuatro territorios
(Galicia, Euskadi, Cataluña y España) y la segunda, de dos.
Hay que analizar por separado el derecho de autodeterminación y el estado
confederal.
El derecho de libre determinación es el derecho de una colectividad
territorial para optar entre su permanencia en un Estado o su separación de
este. No está recogido en nuestro ordenamiento jurídico, que aclara que
autonomía no significa autodeterminación. Se ha apelado a la DA 1 y a los
derechos históricos para fundamentar la soberanía vasca, pero ambos
elementos están sujetos a la Constitución, que reconoce la soberanía del
pueblo español.
Sin embargo, en el artículo 10.2 se reconoce la validez en España de los
tratados internacionales sobre derechos que nuestro país firme (como la Carta
de las Naciones Unidas o el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos), y estos reconocen el derecho de autodeterminación de los pueblos,
lo que parece responder a las reclamaciones de catalanes, vascos y gallegos.
3 De estos tres impuestos, recaudan las Comunidades Autónomas el 33% del IRPF, el 35% del IVA y el
40% de los especiales.
- 23 -
Pero en dos resoluciones de la ONU se matiza este reconocimiento. En la
primera dice que es parte de ese derecho que se conceda la independencia a
las colonias y territorios ocupados respetando sólo la unidad nacional del país
dominante. En la segunda dice que el principio de integridad territorial cede
ante el derecho de autodeterminación en los casos en que el Estado no esté
dotado de un Gobierno representativo y haya colectividades oprimidas. En
España no se da ninguno de los dos casos.
Para reconocer el derecho de autodeterminación sería necesario reformar la
Constitución: como afecta al artículo 1 tendría que ir por la vía de reforma del
artículo 168, que garantiza el referéndum de todos los españoles. Otra
dificultad es la incompatibilidad lógica entre derecho de autodeterminación y
Constitución: es presupuesto del Estado constitucional la idea de una
soberanía única. Si se concede a un sujeto que no es ese Estado el derecho a
decidir sobre la separación de una parte, el fundamento desaparece. Otra cosa
distinta sería que el pueblo votara a favor de la separación de un territorio en
un momento dado.
Sobre el Estado confederal hay que decir que no existe: sólo puede tener
lugar la confederación de Estados. Un Estado presupone unidad y un único
soberano. Como una confederación no es más que una alianza entre Estados
que instituye una organización común para que ejerza ciertas competencias, no
es un Estado. Los Estados confederados siguen siendo soberanos, como lo
demuestra el hecho de que todas las decisiones de la confederación deben
tomarse por unanimidad. Además de ser formas políticas del pasado, han
tendido siempre a la mayor unidad y no a la mayor separación: EE.UU. fue una
confederación desde 1776 hasta 1787 y dejó de serlo para lograr “una unión
más perfecta”; Suiza lo fue desde 1648 hasta 1848, y desde entonces es una
federación (aunque se siga llamando Confederación Helvética).
Convertir España en una confederación supondría la desintegración del
Estado y la creación de barios entes soberanos. El segundo paso supondría la
firma de un tratado internacional entre esos entes para articular la
confederación. Esto sería algo absurdo si se quiere lograr una unidad: si los
territorios entran en la UE, tendrían más vínculos entre estos y España que si
estuvieran confederados.
Tema 6. La organización del Estado: la corona.
1. La organización del Estado: conceptos básicos.
El Estado es una persona jurídica compleja, según la STC 32/1983, FJ 1.
Como ya vimos, tiene dos acepciones: amplia (todos los poderes públicos) y
estricta (sólo el poder central).
En su acepción amplia, el Estado está compuesto por órganos y
organizaciones personificadas (con personalidad jurídica).
Los órganos son partes del Estado. Se dividen en:
 Inmediatos: son aquellos recogidos en la Constitución y protegidos
frente a las leyes. Hay que distinguir entre “constitucionales” (previstos y
regulados en la Constitución, como las Cortes) y “de relevancia constitucional”
(previstos pero no regulados en la Constitución, como el Consejo de Estado)
 Mediatos: son los que están previstos y regulados en normas
subconstitucionales, como la Administración del Estado.
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Las organizaciones personificadas son personas jurídicas públicas dentro
de la persona jurídica Estado. Son:
 Territoriales: Comunidades Autónomas y entidades locales. Por
supuesto, estas organizaciones personificadas actúan también mediante
órganos (Asamblea) y organizaciones personificadas (Administraciones).
 No territoriales: son organizaciones dependientes e independientes de
las Administraciones Públicas.
o De entre las dependientes hay que mencionar las que dependen
de la Administración General del Estado: los organismos públicos
(Correos, Fábrica de Moneada), sociedades públicas (empresas)y
fundaciones públicas.
o Las independientes son la Administración Corporativa
(asociaciones privadas que ejercen funciones públicas, como los
colegios profesionales o las cámaras de comercio) y las
administraciones independientes sensu stricto (Banco de España,
Comisión Nacional del Mercado de Valores).
2. Monarquía parlamentaria, corona y rey.
2.1. Monarquía parlamentaria.
Hay tres tipos históricos de monarquía en Europa occidental:
 Absoluta: hasta finales del siglo XVIII. Se concentra todo el poder en el
monarca, que por ello se llama soberano.
 Constitucional o limitada: siglo XIX. Intento de compatibilizar
monarquía y liberalismo. El poder del monarca está limitado por la Constitución,
que le priva del poder judicial y del legislativo (totalmente o en parte, según el
país), aunque conserva el legislativo.
 Parlamentaria: en el siglo XX. Es un intento de compatibilizar
monarquía y democracia, convirtiendo al rey en un símbolo de integración sin
poder real alguno. La evolución se produjo a veces sin reformar la Constitución
(Bélgica u Holanda), que sigue diciendo formalmente que es constitucional, y
otras haciéndolo (Suecia o Dinamarca).
2.2. Corona y rey.
La Corona empezó siendo simplemente el sombrero real; ahora es una
categoría jurídica calificada como un órgano que detenta la Jefatura del Estado
y cuyo titular es el rey (artículo 56.1.).
La condición de rey implica una serie de rasgos distintivos: acceso
hereditario (herencia, no elección), según el artículo 57.1, así como
inviolabilidad e irresponsabilidad (56.3), que veremos más abajo.
Hay que diferenciar entre titularidad y ejercicio del cargo:
 La titularidad es la condición de rey. Se adquiere de forma inmediata por
el fallecimiento o abdicación del rey anterior (hecho sucesorio) y se pierde por
fallecimiento o abdicación propia. Abdicar no es lo mismo que la renuncia a los
derechos sucesorios: esto lo hace el heredero si decide voluntariamente salir
de la línea de sucesión.
 El ejercicio es el poder de desempeñar las funciones del rey. Se
adquiere al llegar el monarca a la mayoría de edad y se pierde por causa de
inhabilitación.
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o Durante la minoría de edad se dan las figuras jurídicas de la
regencia (59) y la tutela (60). La regencia es la fórmula para
desempeñar el ejercicio del cargo y se atribuye a una serie de
personas de la línea sucesoria o a una, tres o cinco miembros
elegidos por las Cortes. La tutela, por su parte, es la patria
potestad del rey, es decir, una función privada.
o Sobre la inhabilitación (59.2) esta puede darse siempre que haya
una imposibilidad física o psíquica para reinar reconocida por las
Cortes. No se puede inhabilitar a un rey por causas políticas.
El rey, al ser proclamado, debe hacer un juramento (61.1.). No es un
requisito para alcanzar la titularidad o ejercicio, sino un mero simbolismo.
Además, aunque promete “guardar y hacer guardar la Constitución y respetar
los derechos de los ciudadanos y las Comunidades Autónomas”, las
verdaderas competencias en este aspecto residen en el Tribunal Constitucional
y en el Congreso de los Diputados en casos excepcionales.
3. El estatuto jurídico del rey.
3.1. Títulos y tratamiento (RD 1368/1987).
Tabla de denominación y tratamiento de los miembros de la Familia Real.
Miembro Denominación Tratamiento
Rey Rey o reina de España Majestad
Consorte del rey Reina / Príncipe Majestad / Alteza Real
Heredero de la Corona y
consorte
Príncipe o Princesa de
Asturias
Alteza Real
Hijos del rey no herederos
(Elena); hijos de los
herederos (Leonor)
Infantes Alteza Real
Consortes de los infantes Lo que diga el rey Lo que diga el rey
Hijos de los infantes Grande de España Excelencia.
3.2 Prerrogativas.
El rey tiene dos grandes prerrogativas, expresadas en el artículo 56.3, que
son la inviolabilidad y la irresponsabilidad. La inviolabilidad es la inmunidad
penal que tiene el rey y solamente el rey. La irresponsabilidad es el hecho de
que el monarca no sea responsable política ni jurídicamente de sus actos. Con
esto está relacionada la figura jurídica del refrendo:
 ¿Qué se refrenda? Los actos públicos del rey, no los privados, la
distribución del dinero que le dan para su Familia y su Casa4 ni el
nombramiento de los miembros de esta. La Casa es una estructura
administrativa al servicio de la Corona. Su jefe es el Presidente de la Casa y
tiene varios órganos. Toda sanción administrativa o laboral que pueda sufrir la
Casa va contra su presidente.
 ¿Cómo? La forma mas normal es el llamado “refrendo expreso”: la
contrafirma de los actos del rey por el refrendante. Las otra dos son el refrendo
tácito (presencia del refrendante junto al rey en los actos oficiales) y el presunto
4 No es el sueldo del rey, sino una cantidad global no sujeta a control cuyo objetivo es sostener a su
familia y al conjunto de personas que trabajan para ella. Los bienes vinculados a la Corona (palacios) son
una masa patrimonial con régimen jurídico propio: son de Patrimonio Nacional.
- 26 -
(silencio positivo). En realidad las intervenciones del rey han sido pactadas y
por ello se da el refrendo: el Gobierno no se manifiesta contra el Discurso de
Navidad porque antes de ser leído ha pasado por Moncloa.
 ¿Quiénes? El presidente del Gobierno y los ministros correspondientes
para los actos normales. Para el nombramiento de presidente del Gobierno,
refrenda el presidente del Congreso de los Diputados.
 ¿Qué consecuencias tiene? Es la condición de validez del acto del rey.
Además, traslada la responsabilidad de este al sujeto refrendante.
4. Funciones del rey.
4.1 Sistematización.
El rey tiene unas funciones genéricas (56.1), de las que se derivan
competencias concretas (52-53).
La función simbólica viene de la consideración del rey como símbolo de la
unidad y permanencia del Estado, por lo que tiene la mas alta responsabilidad
del Estado. No las ejerce realmente. Son:
1) Concesión de los empleos civiles y militares. Sin embargo, los propone
el Gobierno y el rey sólo firma. Tiene algo más de margen en la concesión de
títulos y honores.
2) Mando supremo de las Fuerzas Armadas: es simbólico. El 23-F hubo un
vacío de poder y el rey lo ejerció de verdad, pero era una circunstancia
excepcional. Normalmente, el mando efectivo pertenece al Gobierno.
3) Derecho de gracia: igual que la concesión de empleos, los propone el
Gobierno y el rey sólo firma.
4) Alto patronazgo de las Reales Academias: simbólico.
5) Relaciones internacionales: acredita embajadores (nombrados por el
Gobierno), recibe las acreditaciones de embajadores extranjeros (mero ritual) y
firma los tratados (negociados por el Gobierno y autorizados por el Congreso
de los Diputados)
La función moderadora viene de cuando el rey nombraba al Gobierno y
vetaba la ley para corregir los excesos de ambos poderes. Ahora no puede
ejercer esos poderes discrecionalmente, sino cuando la ley obligue o se lo pida
el Gobierno o el Congreso de los Diputados, según los casos:
1) En relación con las Cortes Generales: sancionar y promulgar las leyes,
convocar y disolver las Cortes, convocar elecciones y referendos.
2) En relación con el Gobierno: nombrar y cesar al Presidente del Gobierno
y a los ministros, expedir los decretos y presidir el Consejo de Ministros (sólo lo
hace en julio, en la sesión de Marivent).
La función arbitral viene también del siglo XIX, cuando el rey desbloqueaba
el funcionamiento de las instituciones. Ahora sólo queda la propuesta de
candidato a presidente del Gobierno. Puede proponer al que quiera:
normalmente propondrá al líder del partido que más escaños ha logrado,
especialmente si tiene mayoría absoluta.
5. Otras cuestiones.
- 27 -
5.1. La sucesión (57).
La Constitución aborta toda pretensión dinástica que no venga de Juan
Carlos de Borbón, mencionándole de forma expresa. Entiende que los
descendientes de una persona forman una línea ininterrumpida: dentro de cada
línea tiene preferencia el grado más próximo al más remoto (Felipe sobre sus
hijas), en el mismo grado, el varón sobre la mujer (Felipe sobre Elena o un
hipotético varón que hubiera nacido en vez de Sofía sobre Leonor) y en el
mismo sexo, el mayor al menor (Elena sobre Cristina).
Hay una referencia al derecho de representación: este quiere decir que los
descendientes de cada hijo del rey tienen prioridad sobre las líneas de sus tíos:
Leonor va sobre cualquier miembro de la línea de Elena. La sucesión se
entiende siempre sobre el rey actual.
El Gobierno pidió un informe al Consejo de Estado sobre la posibilidad de
suprimir la primacía del varón pero manteniendo los derechos del actual
heredero. El CE propuso un texto que nombraba heredero a Felipe de forma
explícita y abolía esa primacía después de él.
5.2. La minoría de edad: regencia y tutela.
5.3. Príncipe heredero, Reina consorte o consorte de la reina, familia real
y casa del rey.
No es obligatorio saberlo, leerlo por el manual.
Tema 7. Las Cortes Generales I. Composición.
1. Naturaleza.
Son tres cosas:
1) Un poder del Estado, el Legislativo.
2) Un órgano constitucional del Estado. Como vimos, los órganos
constitucionales son los que están regulados más o menos extensamente en la
Constitución. Se trata de un órgano complejo, formado por otros dos: el
Congreso de los Diputados y el Senado. Como todo órgano constitucional es
independiente en el ejercicio de sus competencias.
3) Una institución: el órgano está formado por diputados y senadores, pero
tiene una Administración de funcionarios (letrados en Cortes, taquígrafos) a su
servicio. Así, las Cortes toman decisiones como órgano pero también como
Administración (ampliación de edificios, convocatorias de oposiciones).
Evidentemente, los actos de esta Administración están sujetos a la jurisdicción
contencioso-administrativa.
2. Caracterización,
2.1. Representatividad (66.1)
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Juan Carlos
Elena (4) Cristina (7) Felipe (1)
Felipe Juan Leonor (2) Sofía (3)
Froilán (5)
Victoria
Federica (6)
Juan Valentín, Pablo
Nicolás, Miguel, Irene (8-
11)
Son el único órgano con legitimación democrática, puesto que representan
al pueblo español en su conjunto. En este sentido son el eje del sistema,
aunque el verdadero centro es el Gobierno.
2.2 Bicameralidad (66.1)
En general, las Cortes en España han sido bicamerales excepto en las
Constituciones de 1812 y 1931. Hay dos razones históricas en el
constitucionalismo occidental: la primera es que exista una Cámara no electiva
para frenar los excesos de la que sí lo es (soberanía compartida), lo que en el
siglo XX empieza a perder sentido. Se democratiza la Cámara Alta, quitándole
poderes. La segunda razón es la implantación del federalismo, que busca que
una cámara represente a todo el pueblo y otra a los Estados federados.
Nuestro artículo 69.1 dice aparentemente algo muy claro y rotundo: “El
Senado es la cámara de representación territorial”. Da la impresión de que es
la cámara autonómica frente al Congreso de los Diputados, que es la popular.
Esto es, hoy en día, falso. No es la cámara territorial ni en su composición
(sólo 51 de los 259 senadores son elegidos por las Comunidades Autónomas)
ni en sus funciones (no tiene una relación especial con las Comunidades
Autónomas). La única competencia atribuida en absoluto al Senado es la del
artículo 155 (aprobar la coerción estatal).
Nuestro bicameralismo se caracteriza por una duplicidad representativa y
funcional imperfecta.
 Representativa: los senadores son elegidos por sufragio ciudadano en
las mismas condiciones que el Congreso de los Diputados. El método
electoral diferente y la representación de las Comunidades Autónomas
no corrige que la representación de cada grupo sea en la práctica la
misma.
 Funcional imperfecta: ambas cámaras tienen las mismas funciones
genéricas (66.2), que son potestad legislativa, presupuestaria y de
control. Sin embargo, la voluntad del Congreso prevalece en los dos
primeros cometidos y tiene el monopolio del tercero y de otras materias
como convalidación de decretos-ley, convocatoria de referendos y
conocimiento de estados especiales. Esto nos lleva a hablar de un
bicameralismo imperfecto, con mayor peso del Congreso de los
Diputados. El Senado es un Congreso bis, que duplica el trabajo
legislativo y presupuestario.
Hay una iniciativa de dar vida al Senado como una verdadera Cámara de
las Autonomías, lo que exige una reforma constitucional. Se ha reformado el
Senado para crear la Comisión General de las Comunidades Autónomas, sin
funciones decisorias, a la que pueden ir representantes de los Gobiernos
autonómicos. Además, existe el pleno sobre el “Estado de las Autonomías”,
convocado a decisión del presidente del Gobierno.
2.3. Autonomía o independencia funcional.
Para asegurar que la voluntad popular se exprese libremente, debe haber
independencia funcional. De la inviolabilidad e inmunidad de los diputados y de
sus incompatibilidades trataremos en el tema siguiente. Referida a las
Cámaras, esta autonomía es:
- 29 -
 Autonomía organizativa: las Cámaras se autogobiernan a travçes de
órganos elegidos por ellas. Aprueban sus normas y sus presupuestos.
 Inviolabilidad: el recinto de las Cámaras es inviolable, y los artículos
492 a 501 del Código Penal protegen esta característica, prohibiendo la
manifestación frente a los edificios, la entrada por la fuerza, etc.
2.4. Otros rasgos.
Las Cortes Generales tienen carácter deliberante, lo que significa que las
decisiones se toman por mayoría tras un debate. Por otra parte, las sesiones
de las Cámaras son públicas y se puede asistir a ellas.
3. Composición.
La Constitución ha querido reflejar algunos aspectos básicos del sistema
electoral para que no puedan ser falseados.
¿A qué llamamos sistema electoral?: son las circunscripciones (unidades
geográficas para computar los votos y asignar los escaños), las papeletas
electorales y las fórmulas electorales o método de asignación de escaños. La
Constitución ha incorporado en sus artículos 68-70, 140 y 152 referencias al
sistema electoral, y reservado el régimen electoral a una ley orgánica
(LOREG), que rige en elecciones municipales, generales y europeas,
estableciendo bases para las autonómicas.
3.1. Composición del Congreso.
a) Número de diputados: el artículo 68.1 de la Constitución establece un
mínimo de 300 y un máximo de 400, que la LOREG concreta en 350 (162.1).
No es un número muy alto: la Cámara de los Comunes inglesa tiene 650
miembros. El sufragio es universal (abierto a todos), libre (sin traba para el
voto), igual (ningún voto vale más que otro), directo (en teoría no hay
intermediarios entre electores y elegidos, pero en la práctica son los partidos) y
secreto (nadie puede saber qué vota una persona).
b) Electores y elegibles: son electores y elegibles los españoles, excepto
que haya tratados de reciprocidad con otros países para las elecciones
municipales. Sólo pueden votar los que estén en pleno uso de sus derechos,
que se concretan en la ley electoral (menores, no inscritos en el censo, no
privados del derecho por decisión judicial). En cuanto a la elegibilidad, son
elegibles los que tienen derecho de voto y no están incursos en causas de
inelegibilidad o incompatibilidad.
Las causas de inelegibilidad e incompatibilidad son las mismas, así que la
diferencia está en el periodo de tiempo en que se mide. La inelegibilidad se da
en periodo electoral y tiene como consecuencia la falta de validez de la
elección; la incompatibilidad se da tras las elecciones y tiene como
consecuencia la necesidad de optar entre un cargo y otro. Por ejemplo: si el
Director de RTVE se presenta a las elecciones, es inelegible y la candidatura
se anula; si un diputado es nombrado Director de RTVE, es incompatible y
debe elegir entre una actividad y la otra.
c) Circunscripción o distrito electoral: es raro que en un Estado haya
una circunscripción única (Israel), sino que los parlamentarios se eligen por
áreas. La circunscripción en España es la provincia. Hay un mínimo inicial de
diputados (fijado en 2 por la LOREG), mientras que Ceuta y Melilla mandan
- 30 -
uno cada una. Los restantes 248 diputados se asignan a cada provincoa
proporcionalmente a su población.
Este número mínimo inicial más el escaso número de diputados hace que
las provincias rurales estén sobrerrepresentadas. Además, 32 provincias de 50
eligen menos de siete diputados, número mínimo para que los terceros partidos
de implantación nacional obtengan algún escaño y el sistema funcione
correctamente. Además, favorece los partidos autonómicos. Por ejemplo: IU
tuvo en las generales de 2004 1.036.000 votos (4%) y obtuvo 4 escaños (1%);
el PNV obtuvo 420.980 votos (1,65%) y logró 7 (2%).
Para cambiar esto hay que reformar la Constitución.
d) Método o fórmula electoral: vamos a ver aquí los dos grandes tipos de
fórmula, para estudiar cuál se usa en el Congreso de los Diputados.
 El sistema mayoritario tiene como ventaja formar un Parlamento
homogéneo y como desventaja la pérdida de la proporcionalidad. Supone la
elección de los candidatos con más votos, y admite tres variantes:
o Uninominal a una vuelta (Reino Unido): consiste en elegir a un
parlamentario por distrito, y el electo es el más votado. Favorece
mayorías absolutas, pero también injusticias, pues si los
candidatos de un partido ganan por muy poco en la mayoría de
distritos, forman una mayoría absoluta en el Parlamento que tiene
poco que ver con la realidad.
o Uninominal a dos vueltas (Francia): para moderar las
desventajas del sistema anterior, consiste en elegir a un diputado
por distrito, pero de forma que el candidato tiene que lograr la
mayoría absoluta. Si no puede, se pasa a una segunda vuelta con
los dos más votados, lo que hace que uno la consiga. Favorece la
creación de coaliciones en esta segunda vuelta.
o Plurinominal a una vuelta (Senado español): cada
circunscripción elige a más de un parlamentario (en España,
cuatro), que son los que obtengan más votos.
 El sistema proporcional tiene como principal ventaja la
proporcionalidad del Parlamento, y como inconveniente la posible división
extrema de este, que provoca debilidad. Hay muchos tipos de
proporcionalismo, desde el casi absoluto de Italia hasta los más corregidos
como España. Se basan en la no concurrencia de candidaturas individuales en
cada distrito, sino de listas de candidatos presentadas por los partidos.
Celebrada la elección, se atribuye a cada lista un número de escaños
proporcional a los votos obtenidos.
Para el Congreso de los Diputados se usa en España un sistema
proporcional, porque la Constitución prohíbe los mayoritarios. Se consagra en
el artículo 163 de la LOREG. Lo primero que establece es la barrera legal del
3%, que impide que logren escaño las listas que no hayan obtenido ese
porcentaje de votos. La fórmula electoral es la regla D’Hont, que provoca que
los dos grandes partidos tengan una prima del 10% de escaños sobre el
número de votos. Esta regla dice que hay que dividir el número de votos
obtenido por cada lista por 1, 2, 3... hasta el número de escaños a asignar, lo
que da una serie de cocientes. El primer escaño se asigna a la lista que tenga
el cociente mayor, el segundo a la que tenga el segundo más grande, y así
sucesivamente.
- 31 -
La LOREG ha optado por el sistema de listas cerradas y bloqueadas. El
elector no puede elegir dentro de una lista, ni votar a candidatos de diferentes
opciones ideológicas.
e) Duración. Los diputados (y senadores) tienen un mandato de 4 años,
aunque pueden acortarse por decisión discrecional del presidente del Gobierno
y en los supuestos del artículo 99 (no poder nombrar un presidente del
Gobierno) y 168 (reforma constitucional).
f) Convocatoria de elecciones y Congreso electo: las elecciones se
celebran cada cuatro años o antes si se disuelven anticipadamente las
Cámaras, en los supuestos de los artículos 115, 99.5 y 168.1. Se da un decreto
por el que se disuelven las Cortes y se convocan las elecciones 54 días
después, aunque la campaña electoral dura los últimos 15 días. Una vez
celebradas, las Cortes deben reunirse en la fecha que establece el mismo
decreto: esa es la sesión de constitución de las Cámaras.
3.2. Composición del Senado: análisis del artículo 69.
Hay dos clases de senadores, los elegidos por sufragio directo y por
indirecto.
De forma directa se eligen 208. Cada circunscripción electoral elige un
número fijo de senadores: cuatro las provincias, tres las islas mayores, dos
Ceuta y Melilla y una cada isla o agrupación de islas menores. Hay una
sobrerrepresentación de las menos pobladas, pero como no representan a su
provincia da un poco igual.
La Constitución no regula el procedimiento electoral aplicable, sino que lo
hace la LOREG (166). Es un sistema plurinominal a una vuelta de listas
abiertas. El voto está restringido a tres candidatos en las provincias, dos en las
islas mayores y las ciudades autónomas y una en el resto de circunscripciones.
Hay además 51 senadores designados. La Constitución y la LOREG se
remiten a lo que diga cada Estatuto de Autonomía, aunque ponen algunos
condicionamientos: cada Comunidad Autónoma tiene un senador y otro por
cada millón de habitantes, que deben ser elegidos por la Asamblea
autonómica, por lo que hablamos de un sistema de elección indirecto. Además,
el partido dominante en cada Asamblea no puede elegir a todos los senadores
que correspondan a la Comunidad Autónoma, sino que estos deben repartirse
en proporción a cada grupo.
En cuanto a la duración del mandato de los senadores elegidos, hay dos
modelos: el modelo gallego dice que la duración de los senadores dura lo que
la legislatura general; el vasco opta por que dure lo que la autonómica.
4. Constitución y disolución de las cámaras. La diputación permanente.
Ver por los manuales y sintetizar.
Tema 8. Las Cortes Generales II. Organización.
1. El estatuto jurídico de los parlamentarios.
1.1. El tipo de mandato de los parlamentarios.
Es un mandato representativo: los ciudadanos no ejercen el poder
directamente, sino a través de representantes electos. Lo detentan diputados y
senadores. Tiene una serie de rasgos clásicos, que vienen del parlamentarismo
del siglo XIX y que han quedado en buena medida desfasados:
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 Mandato nacional: cada parlamentario no representa a su distrito, sino
a toda la nación. Ahora en España tiene poco sentido, porque hay un Estado
descentralizado, con partidos políticos nacionalistas e independentistas
 General o universal: se extiende a todos los asuntos públicos, no al
encargo de cuestiones concretas.
 Libre y, por tanto, no revocable: el parlamentario no está sujeto a
mandato imperativo. Sin embargo, en la práctica sí que lo está, por los partidos.
Este modelo tiene una serie de vicios heredados:
 Relación representativa como ficción: no hay verdadera relación
entre representantes y representados, porque una vez electo es libre de
mandato imperativo de sus electores.
 Identificación entre representación y poder: en la Edad Media surgen
los Parlamentos para actuar ante el Poder. Como el Parlamento liberal tiene el
poder de un rey absoluto, no actúa contra, sino que es el poder. Así, los
parlamentarios tienden a considerarse más como poder que como
representantes.
 Mentalidad del desentendimiento: el ciudadano se desentiende de la
política entre elecciones, dejando en manos de los expertos la averiguación del
interés general. En el siglo XIX esto no planteaba problemas, porque el Estado
tenía pocas competencias, pero hoy es un vicio.
La titularidad formal de la representación recae en los parlamentarios
(artículos 23.1, 68.4 y 69.6). Este concepto es propio del contexto
decimonónico, que favorecía las candidaturas individuales. Con el sufragio
universal se necesitan partidos de masas, que se convierten en los actores
principales de la vida parlamentaria.
La representación queda partida en dos: hay una relación entre
parlamentario y el partido (que le nombra candidato) y otra entre el partido y los
electores, que es la auténtica relación representativa. Tiene los mismos vicios
que hemos comentado, pero agravados por el sufragio universal y el aumento
de los asuntos públicos. Se produce una difuminación de la figura del
parlamentario individual. Algunos datos de esa difuminación son: el control
férreo del partido por parte de los dirigentes; el sistema de listas cerradas y
bloqueadas; la realidad misma de las elecciones (se vota a partidos) y la
creación de grupos parlamentarios con portavoces que son los que intervienen.
Hay así una asintonía entre la teoría y la realidad. El Tribunal Constitucional
dice que los representantes son las personas y no los partidos: esto tiene como
consecuencia más importante el transfuguismo. Las Sentencias de este órgano
dicen que en caso de expulsión del partido de un parlamentario, este no pierde
su acta. Es posible flexibilizar esta concepción, porque el Tribunal
Constitucional ha dejado entrever que su doctrina podría ser otra si el
parlamentario abandona el partido de forma voluntaria: el artículo 23.1
garantiza a los ciudadanos que sean representados por quién elijan, lo que se
ve defraudado si un parlamentario se va del partido por el que fue nombrado.
1.2. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario.
- 33 -
La condición de parlamentario se adquiere al ser proclamado por la Junta
Electoral correspondiente. Sin embargo, para la condición plena se requieren
tres requisitos (artículo 20 RCo): presentar la credencial en la Secretaría
General, cumplimentar la declaración de actividades para demostrar que no
está incurso en causas de incompatibilidad y prestar, en la primera sesión
plenaria a que acuda, promesa o juramento de acatar la Constitución. Este no
se exige de forma rigurosa, permitiéndose el “por imperativo legal”.
Si un parlamentario incumple los requisitos no tiene derechos ni
prerrogativas. Eso es dudosamente constitucional, según se desprende de la
lectura de los artículos 68.4 y 71.2 de la Constitución, que dicen que se goza
de éstos una vez electo por cuatro años. Cuando un parlamentario pierde su
escaño, es el siguiente en las listas quien ocupa el cargo.
La suspensión de la condición de parlamentario (artículo 21 RCO) es la
pérdida de sus derechos y prerrogativas; la pérdida (artículo 22) es la
destitución del cargo.
1.3. El contenido del estatuto parlamentario.
El parlamentario tiene derechos y deberes.
Los derechos son, principalmente, el derecho a un suelto (71.4
Constitución) y derechos-función o apoyos al cargo de parlamentario. Estos
corresponden a los grupos parlamentarios (proposiciones de ley) o a los
parlamentarios individuales, que a su vez se clasifican en los de ejercicio
individual condicionado (el GP tiene que aprobarlo) o incondicionado y de
ejercicio colectivo (como las proposiciones de ley).
Estos derechos pueden sufrir agresiones por los órganos de las Cámaras.
El Tribunal Constitucional permite recurrir estos actos en amparo, a partir de la
interpretación del artículo 23.2 de la Constitución: como los parlamentarios
tienen derecho a acceder y permanecer en el cargo, tienen derecho a ejercerlo.
No todos los derechos-función forman parte del derecho fundamental
recurrible, sino sólo aquellos que son parte del núcleo esencial de la función.
¿Cómo podemos saber cuáles derechos son del núcleo y cuáles no? Según
acepten o no el recurso.
Los deberes de un parlamentario están expresados en los artículos 15 a 19
del RCD, y el castigo por su incumplimiento en los artículos 99, 101, 103 y 104.
Son:
 Asistencia: si la falta de asistencia es muy importante, se le puede
suspender en todo o parte de sus derechos.
 Respetar la cortesía: las Cortes no son una taberna. Se le puede llamar
al orden dos veces y si no obedece, echarle y proponer que se le suspenda.
 Guardar secreto en las actuaciones secretas. Se le puede suspender.
 No invocar su condición parlamentaria para el ejercicio de una actividad
mercantil, industrial o profesional. Se le puede suspender.
1.4. Los privilegios parlamentarios (71 de la Constitución)
Los parlamentarios tienen tres privilegios: fuero especial, inviolabilidad e
inmunidad.
La inviolabilidad es el derecho de los parlamentarios de no responder de
ninguna forma por las opiniones y los votos emitidos en el derecho de su cargo.
Busca asegurar la libertad de expresión de los parlamentarios, pero estos
deben cumplir algunos requisitos: estar en la Cámara, que la conducta sea
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opinar o votar, que la desarrolle en ejercicio de una función parlamentaria. La
inviolabilidad tiene efectos perpetuos: está protegido por ella aún después de
haber cesado en su mandato. Por otra parte, aunque no hay control judicial, sí
que lo hay parlamentario, mediante llamadas al orden y expulsiones.
La inmunidad es el derecho del parlamentario a sólo ser detenido en
flagrante delito. Se relaciona con el fuero especial, que hace que los
parlamentarios sólo puedan ser procesados por el Tribunal Supremo5, y con
autorización de la Cámara a la que pertenezca. Nació para proteger a los
parlamentarios, pero hoy tiene poco sentido con las garantías procesales que
hay.
Para poder procesar a un parlamentario, el Tribunal Supremo tiene que
dirigir un suplicatorio a la Cámara a que pertenezca. Esto tiene cuatro pasos:
1) El Tribunal Supremo redacta y remite el suplicatorio a la Cámara
correspondiente.
2) El Presidente de la Cámara remite el asunto a la comisión oportuna (la
del Estatuto del Diputado en el caso del Congreso y la de Suplicatorios
en el Senado), que emite un dictamen.
3) El dictamen se remite al pleno, que decide de forma secreta.
4) La decisión se traslada al Tribunal Supremo.
La concesión del suplicatorio tiene el efecto de permitir al Tribunal Supremo
procesar al diputado. Asimismo, el artículo 21.1.2 del RCD dice que se le
suspende en sus funciones mientras esté en prisión preventiva y el RS
establece que será el Pleno quien tome esa decisión por mayoría. La
denegación puede ser expresa (tras votación secreta) o tácita (si la Cámara no
se pronuncia en 60 días). Según una ley de 1902, la denegación supone el
sobreseimiento libre de la causa, que se archiva de forma definitiva.
La facultad de conceder o denegar suplicatorios está sujeta a control,
porque su denegación puede afectar el derecho a a la tutela judicial efectiva
(24.1). La denegación es constitucional si es motivada (por lo que la tácita sería
anticonstitucional y la expresa debería hacerse por votación pública) y que sea
congruente con el fundamento de la inmunidad (no se puede procesar a nadie
por motivos políticos). Esto coloca al Tribunal Constitucional en una situación
de “tercera cámara”.
2. La organización de las Cámaras.
Verlo por el manual.
3. El funcionamiento de las Cámaras.
Verlo por el manual.
Tema 9. Las Cortes Generales III. Funciones.
1. Las funciones de las Cámaras.
El artículo 66.2 de la Constitución señala tres funciones: legislativa,
presupuestaria y de control. Además, tiene “las demás que le atribuyan la
Constitución y las leyes. La Constitución le da funciones reconducibles a la de
control del Gobierno (autorizaciones, convalidación de decretos-leyes,
intervención en los estados especiales), no legislativas relacionadas con la
5 Este es hoy un privilegio dudoso, porque no hay instancia superior a la que apelar.
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Corona (en sesión conjunta), de reforma de la Constitución, en relación con las
Comunidades, elección de cargos (8 magistrados del Tribunal Constitucional,
20 vocales del CGPJ, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas), acusación de
traición a los miembros del Gobierno.
2. La función legislativa y la presupuestaria.
Las veremos un poco por encima, puesto que hoy la más importante es la
de control.
2.1. La función legislativa.
La ejercen formalmente ambas cámaras, aunque prevalece el Congreso.
Tiene varias fases, que se verán con más detenimiento en Constitucional II, y
que están reguladas en los artículos 87, 90 y 91 de la Constitución:
1) Iniciativa, presentada por el Gobierno (proyectos, que tienen
preferencia), el Congreso de los Diputados, el Senado, una Asamblea de
Comunidad Autónoma o los ciudadanos con una serie de requisitos
(proposiciones). Los proyectos son de tramitación obligatoria; las proposiciones
deben pasar el “trámite de toma en consideración”.
2) Discusión y aprobación en el Congreso, en el Senado y si hay
discrepancia, de nuevo en el Congreso.
3) Sanción y promulgación por el rey.
Hoy en día las Cortes Generales han perdido peso en la función legislativa,
y lo ha ganado el Gobierno. Éste puede dar decretos-ley y decretos legislativos
(artículos 82 a 86 de la Constitución) y ejerce la iniciativa en la mayoría de los
casos.
2.2. La función presupuestaria.
Es parte de la función financiera, que comprende la función tributaria
(establecer impuestos) y la presupuestaria (fijar los gastos y estimar los
ingresos).
 La función tributaria está regulada en 133 de la Constitución. La
potestad originaria pertenece al Estado mediante Ley de Cortes (que no puede
ser la de Presupuestos). La potestad de las Comunidades Autónomas y de las
Corporaciones Locales es de segundo orden, condicionada a la Constitución, la
LOFCA y la LHL.
 La función presupuestaria (artículo 135) se ejerce mediante la Ley de
Presupuestos Generales del Estado, que tiene una serie de características
especiales.
o Contenido específico: previsión de ingresos y autorización de
gastos.
o Vigencia limitada: un año, prorrogable al siguiente si no se
aprueba el nuevo. El proyecto debe ser presentado tres meses
antes del fin de año.
o Iniciativa exclusiva: corresponde sólo al Gobierno, que también
controla la tramitación (debe aprobar cualquier enmienda de
aumento del gasto o reducción del ingreso) y la ejecución.
El control de las cuentas del Estado, las Comunidades Autónomas y las
Entidades Locales corresponde al Tribunal de Cuentas.
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2.3. Consideración conjunta.
El ejercicio de ambas competencias está fuertemente condicionado por el
Gobierno, a través de la mayoría parlamentaria. Como al final va a ser
aprobado lo que quiera el Gobierno, lo que importa no es tanto la decisión
como la discusión previa, que actúa como elemento de control.
3. :La función de control del Gobierno.
3.1. Naturaleza del control parlamentario. Significado actual: control “por” y “en”
el Parlamento.
Hay que establecer la diferencia entre control político y jurídico.
 Sujeto: el control político lo ejerce un sujeto institucionalizado: el pueblo,
constituido en cuerpo electoral, y algunos órganos o fracciones; ni los medios
de comunicación ni los agentes sociales. El jurídico, los tribunales.
 Objeto: el control político controla sujetos y, de forma indirecta, actos; el
jurídico controla actos.
 Parámetro: en el político es el libre criterio de cada uno; en el jurídico, el
Derecho.
 Resultado: en el político no hay castigo ni efecto (salvo en la moción de
censura y la cuestión de confianza) pero se erosiona al órgano controlado. En
el jurídico hay sanción.
De todo eso se deduce que el control parlamentario del Gobierno es
político. Para analizar su significado hay que partir del régimen parlamentarista.
Las Cortes otorgan y retiran su confianza al Gobierno, por lo que este siempre
puede ser derribado. Hoy hay concordancia entre Gobierno y mayoría
parlamentaria, lo que reduce las posibilidades.
El control parlamentario ha cambiado de forma para acercarse al
presidencialismo. La función de control está en todos los procesos de las
Cámaras (presupuestaria, legislativa), pero de forma específica se divide en:
 “Por” el Parlamento: basado en decisiones de la Cámara. Como se hace
por mayoría, es poco eficaz. Sin embargo, conviene mantenerlo.
 “En” el Parlamento: actividad de un parlamentario o de un grupo
parlamentario. Es eficaz si hay instrumentos que lo desarrollan y si es público.
En España faltan controles: las Comisiones de Investigación se crean sólo a
instancias de la mayoría. Además, la función de control ha sido suplantada por
medios de comunicación y agentes sociales.
3.2. La actividad de información. Las preguntas e interpelaciones. Las
Comisiones de Investigación.
La actividad de información consiste en el derecho de las Cortes de
recibir información correcta. Hay instrumentos de información individuales y
colegiados:
 Los individuales es el derecho de cada diputado (los senadores no
tienen regulación al respecto) de pedir a la Administración la documentación
que considere necesaria, en virtud del artículo 7 del RCD. La petición se dirige
al Gobierno a partir del presidente del Congreso de los Diputados, y la
Administración puede aceptarla o negarse con razones fundadas en derecho.
Se dice que hay derecho de pedir pero no obligación de dar.
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 Los colectivos son los que tiene cada Cámara, y son escritos y orales
(artículo 109 y 110 de la Constitución). Las orales se llaman comparecencias y
hay sesiones de información general (202 RCD) y particular (203). Un miembro
del Gobierno comparece porque quiere o porque lo pide la mayoría (es decir,
los que le apoyan), lo que es una grave deficiencia.
Las preguntas e interpelaciones son iniciativas mediante las cuales los
parlamentarios interrogan a los miembros del Gobierno y, al mismo tiempo, fijan
su posición sobre el asunto en que se trate. Diferencias:
 Objeto: el objeto de las preguntas es concreto y el de las interpelaciones
es general, si bien no es fácil separar.
 Titulares: en las preguntas, los parlamentarios; en las interpelaciones,
además, los Grupos parlamentarios.
 Clases:
o Las preguntas son de respuesta escrita, oral en comisión y oral
en pleno, que son las más importantes. Se realizan en la sesión
de control, los miércoles por la tarde: en cada pleno caben 24 y
hay que eliminar las sobrantes. Lo hace el presidente del
Congreso de los Diputados, atendiendo al criterio del cupo
mínimo de preguntas por grupo. El sistema es ágil, porque hay
una pregunta, respuesta, contestación y respuesta de nuevo.
o Las interpolaciones son en los plenos de control y hay tres en
cada sesión. Cada grupo parlamentario tiene un cupo por periodo.
Es más largo, porque después de que hablen interpelante e
interpelado, loo hace el resto de representantes de grupo.
 Efectos: la pregunta se agota en la propia pregunta, mientras que la
interpolación puede dar lugar a una moción en que la Cámara se posicione.
Hay que diferenciar entre moción y proposición no de ley: ambas son
peticiones del Gobierno para que la Cámara tome una postura, pero la moción
viene de una interpelación y la proposición no. Ambas deben aprobarse por
mayoría, y su rechazo no implica dimisión del Gobierno.
Las Comisiones de Investigación son comisiones no permanentes que se
crean para investigar un asunto concreto, agotado el cual se extinguen. La
decisión de crear una está en manos de la mayoría, lo cual no es óptimo
porque no se puede controlar al Gobierno así. Se investigan sólo asuntos de
interés público, y son compatibles con la investigación judicial. Controlan al
Gobierno, por lo que no deben servir para controlar a quien ya no lo es.
Las comparecencias son públicas, pero las sesiones preparatorias y
deliberatorias son secretas. La comisión está formada por representantes de
cada grupo, que tienen voto ponderado. Sus decisiones, aceptadas por el
pleno, no son vinculantes pero deben trasladarlo a la Fiscalía si encuentran
indicios de culpabilidad. Los que comparecen están obligados a ir y decir la
verdad, o pueden ser acusados de desacato.
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3.3. La responsabilidad política: cuestión de confianza y moción de
censura.
Ver por el manual y el esquema.
Tema 10. El Gobierno.
1. El Gobierno en el sistema constitucional español.
Es un órgano inmediato y constitucional, lo que significa que está regulado
de forma básica en la Constitución. Eso es raro: hasta la Constitución de 1931
no era un órgano claro, sino “el rey y sus ministros” o colaboradores. No es un
órgano administrativo (aunque ejerza tareas de éste tipo), sino que cada
ministro es cabeza de un área de la Administración (LG, LOFAGE).
Podemos analizar dos vertientes de su posición constitucional:
 Externa: partimos de la forma de gobierno parlamentario, por lo que hay
una interrelación del Gobierno y de las Cortes Generales, con una clara
hegemonía de aquél. Los mecanismos de responsabilidad dificultan derribar al
Gobierno, que dirige el país (artículo 97).
 Interna: el nuestro es un Gobierno de canciller, con preeminencia del
presidente sobre los ministros, máxime cuando no hemos tenido nunca
Gobiernos de coalición.
2. Composición.
2.1. El artículo 98.1 de la Constitución. Consideraciones generales.
Este artículo dice que el Gobierno está formado por el presidente, los
vicepresidentes, los ministros y “otros miembros”. La LG no ha ampliado el
número de miembros, pero ha previsto órganos de apoyo (artículos 7-10):
Secretarios de Estado (segundos en la cadena jerárquica de los ministerios),
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (órgano-filtro, que
prepara las sesiones de Consejo de Ministros), Secretariado del Gobierno
(apoyo técnico y burocrático), Gabinetes (consejo de apoyo político y técnico a
cada ministro y a algunos secretarios de Estado, cuyo director cesa al caer el
ministro).
El Gobierno se reúne de dos formas. La primera es en Consejo de
Ministros, celebrados los viernes, donde se juntan todos los ministros y algunos
secretarios de Estado (si son invitados para un tema determinado). La segunda
es en comisiones delegadas de ministros y secretarios del Estado sobre
asuntos de varios ministerios (artículos 5 y 6 de la LG). Actualmente hay tres
comisiones: Crisis (la más conocida), Hacienda (la más importante) y Asuntos
autonómicos.
Para ser ministro (artículo 11 de la LG) hay que ser español y mayor de
edad, estar en pleno use de sus derechos y no haber sido condenado ni
inhabilitado. Hay una serie de incompatibilidades: sólo se puede ser diputado o
senador (punto intermedio entre el caso inglés y el francés). Tienen el privilegio
del fuero, sólo les puede acusar el Congreso y no se permite que se les aplique
el derecho de gracia.
2.2. Los miembros del Gobierno en particular.
El presidente es el más importante: es el único elegido por el Congreso de
los Diputados, el Gobierno cesa si fallece o dimite y tiene funciones expresas,
como la proposición del nombramiento del resto (artículo 100), la dirección del
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Gobierno (artículo 98), las competencias de disolución de las Cámaras (artículo
115), etc.
Los vicepresidentes no son necesarios: puede haber o no (cuando dimitió
Serra el Gobierno se quedó sin vicepresidente), o ser más de uno,
dependiendo del presidente del Gobierno. El cargo es acumulable al de
ministro. Sus funciones son, principalmente, suplir al presidente en caso de
ausencia, enfermedad o cargo vacante. Si no hay vicepresidentes, sustituyen al
presidente del Gobierno los ministros, en el orden en que aparecen en el
artículo 1 del decreto de nombramiento (en el RD 553/2004, por ejemplo, el
primer ministerio que aparece es el de Asuntos Exteriores, luego Justicia,
Defensa, etc.)
Los ministros tienen una doble naturaleza, porque son miembros del
Gobierno y de la Administración. Su creación, modificación y suspensión son
competencia del presidente del Gobierno. Además, puede haber ministros sin
cartera (Rosa Conde, que era ministra portavoz pero no cabeza de un
Ministerio).
3. Nombramiento del Gobierno.
3.1. El nombramiento del presidente del Gobierno.
Se divide en ordinario y extraordinario. El ordinario está recogido en el
artículo 99. Procede tras la celebración de elecciones generales, dimisión o
fallecimiento del presidente del Gobierno (no se convocan elecciones: Calvo
Sotelo) y pérdida de una cuestión de confianza.
El rey propone candidato, tras una rueda de consultas con los grupos
políticos con representación parlamentaria (no grupos parlamentarios). En
teoría puede proponer el candidato que quiera, pero está condicionado por las
consultas previas y la composición de la Cámara. Luego, el Congreso de los
Diputados elige e inviste al presidente: primero el candidato expone su
programa (con tiempo ilimitado) y luego hay una votación (artículo 171 RCo) de
forma pública por llamamiento. Se exige mayoría absoluta en la primera vuelta
y simple en la segunda, 48 horas después. Si no, se hace lo mismo con el resto
de candidatos y, a los dos meses sin presidente del Gobierno, se disuelve la
Cámara.
El nombramiento extraordinario se produce al prosperar una moción de
censura, figura que ya veremos. Si se aprueba (por mayoría absoluta) se
nombra al candidato propuesto, prescindiéndose de la presentación por parte
del rey y de la exposición de programa.
3.2. El nombramiento de los demás miembros del Gobierno.
El artículo 100 dice que lo hace el rey a propuesta del presidente del
Gobierno.
4. Cese del Gobierno (artículo 100-101 de la Constitución; 21 de la LG)
Cesa tras las elecciones, pérdida de confianza parlamentaria y fallecimiento
o dimisión de su presidente. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta
que se elige uno nuevo, pero no puede gobernar totalmente. Debe facilitarle las
cosa al entrante y despachar los asuntos ordinarios y los urgentes.
5. Funciones del Gobierno.
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No se pueden regular hasta el último detalle, porque debe actuar de forma
rápida y eficaz. La Constitución no dice apenas nada, el artículo 18 de la LG
señala cosas muy básicas (tipo de reuniones, convocatoria, orden del día, acta)
y el 5.3 establece que las reuniones son secretas.
Además, es muy importante la CGSES, creación de Guerra recogida en la
LG (artículo 8). La componen los secretarios de Estado y los subsecretarios,
presididos por el vicepresidente primero del Gobierno. Se encarga de filtrar los
asuntos que ha de tratar el Consejo de Ministros, recogiéndolos en tres índices:
negro (decisiones que no se pasan al Consejo por no estar lo bastante
maduras), verde (aprobadas por unanimidad, el Consejo las aprueba sin
debatir) y rojo (necesariamente son tratados). Da un gran poder al
vicepresidente.
6. Funciones del Gobierno.
Tres grandes funciones que le atribuye el artículo 98: dirige la
administración del Gobierno, tiene .la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria.
 Directiva: tiene cuatro vertientes:
o Política interior:
 Normativas y económicas: iniciativa legislativa, decretosley
y legislativos, presupuestos, planificación.... (87, 88,
131, 134...)
 En relación con la Justicia: nombran dos magistrados del
Tribunal Constitucional (159) y al Fiscal General del Estado
(124)
 En relación con las Comunidades Autónomas: pueden
delegar funciones (153), ejercer la coerción estatal (155) y
nombrar delegados del Gobierno (154). Hoy esta figura
importada de Italia está muy discutida. En teoría ejerce la
Administración del Estado en la comunidad, con
competencias especiales en seguridad, y coordina ésta
con la de la autonomía. En realidad, la primera función la
ejerce el ministro del Interior y la segunda el ministro del
ramo en conferencias sectoriales. Además, el artículo 152
atribuye al presidente de la Comunidad Autónoma la
representación del Estado.
 Iniciativa en la declaración de los estados especiales (116)
o Política exterior: artículo 93. Es una función muy amplia, que
engloba varias funciones: envío de tropas, administración de
embajadas, tratados internacionales, etc. Asimismo, esta función
no se puede delegar: artículo 149.1.3ª.
o Defensa del Estado: se ha concentrado en el presidente del
Gobierno, asistido por el ministro de Defensa (ley 5/2005, de la
Defensa Nacional).
o Administración civil y militar: tiene una vertiente organizativa
(objetivos de cada ministerio, de los que responde el ministro) y
otra funcional (establece y nombra órganos). Tenemos que
recalcar que el artículo 103 establece la objetividad de la
Administración y la imparcialidad de sus funcionarios.
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 Ejecutiva: el Gobierno se encarga de hacer cumplir las leyes, pero hoy
la función se ha descentralizado.
 Potestad reglamentaria: el Gobierno da reglamentos mediante RD.
Además, el presidente del Gobierno puede dar también RD y los ministros dan
órdenes ministeriales en los asuntos de su ramo. Hoy en día esta función
también está descentralizada porque las Comunidades Autónomas tienen
competencias.
7. La Administración del Estado.
Ver por el manual.
Tema 12: El poder judicial.
1. El Poder Judicial: caracterización y delimitación conceptual.
1.1. Caracterización.
Mientras que el Ejecutivo y el Legislativo son poderes concretos, el poder
judicial está formado por muchos jueces y es, por tanto, subjetivo. Se
caracteriza de forma subjetiva y objetiva.
De forma subjetiva: está formado por jueces y magistrados integrados en
juzgados y tribunales. Los jueces acceden al cargo por oposición (por regla
general: la cuarta parte se cubre por concurso entre licenciados con más de
seis años de experiencia) y son titulares de un juzgado: órgano unipersonal
que, en general, conoce en primera instancia. Los magistrados acceden al
cargo por concurso de méritos entre miembros de la judicatura o licenciados
con más de diez años de experiencia. Integran los tribunales: órganos
colegiados que como norma general revisan los actos de primera instancia a
través de recursos.
De forma objetiva: administran justicia, ejerciendo la potestad jurisdiccional,
es decir, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Juzgar es resolver los
conflictos que se planteen en el terreno judicial aplicando el derecho al caso
concreto, lo que hace mediante sentencias motivadas por una argumentación
jurídica (fundamentos de derecho), porque si no carecen de validez al vulnerar
el artículo 23 de le Constitución. Hacer ejecutar lo juzgado no implica que lo
haga personalmente, sino que da las órdenes precisas. El artículo 118 de la
Constitución obliga a cumplir las sentencias.
Caracteres de la función jurídica:
 Legitimidad democrática: la justicia emana del pueblo, porque las leyes
las aprueba el Congreso. Los jueces no son elegidos, por lo que su autoridad
no procede de su origen, sino de su ejercicio: son un órgano del Estado que
aplica la ley. Además, el pueblo participa en la Justicia mediante la acción
popular (acusación de todo ciudadano aunque no esté ofendido) y el jurado (el
pueblo juzga)
 Unidad jurisdiccional (artículo 117): la jurisdicción es única en toda
España. Sin embargo, hay excepciones a la jurisdicción ordinaria; algunas
están dentro del sistema (jurisdicción militar), la mayoría están fuera (Tribunal
Constitucional, jurisdicción contable como el Tribunal de Cuentas, tribunales
consuetudinarios como el de las Aguas de Valencia). Dentro de la jurisdicción
común, los órganos se especializan en civil, penal, contencioso-administrativo y
social.
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 Exclusividad: la función judicial se encomienda en exclusiva a
determinados órganos del Estado: juzgados y tribunales. En teoría no pueden
ejercer más función que la jurisdiccional, pero en la realidad son los
funcionarios del Registro Civil, realizan actos de jurisdicción voluntaria
(matrimonio), etc.
1.2. Delimitación conceptual.
Tres conceptos:
1) El Poder Judicial: Jueces y Magistrados.
2) La Administración del Poder Judicial: personas y medios para que el
poder judicial pueda desarrollar su función.
3) El Consejo General del Poder Judicial: el órgano de gobierno de los
jueces, que no decide las sentencias, sino sobre el estatuto de los jueces.
2. La independencia judicial.
Es la nota fundamental del poder judicial en España, porque no hay
separación entre legislativo y ejecutivo, por lo que la división de poderes es
entre político y judicial. Tiene dos vertientes:
 Independencia personal: a cada juez o magistrado individual se le
garantiza la independencia externa (frente a otros poderes, según un proceso
que ya veremos) e interna (frente a otros jueces y al CGPJ, porque ninguna
autoridad puede ordenar interpretación de normas). La única forma de revisar
lo que hace el juez es mediante recurso de las partes.
 Independencia colectiva: se atribuye el gobierno de los jueces a un
órgano que no es ni legislativo ni ejecutivo.
3. El estatuto personal de jueces y magistrados.
Tiene varias características:
 Inamovilidad: a los jueces no se les puede despedir salvo causas
tasadas en la ley (artículo 379 de LOPJ): incapacitación física o psíquica,
condena a pena privativa de libertad por delito doloso, sanción por faltas muy
graves.
 Incompatibilidad: el cargo de juez o magistrado es incompatible con
cualquier otra función pública o privada; debe optar, aunque hay alguna
excepción.
Además, otra serie de prohibiciones personales (artículo 391 y ss. LOPJ).
No pueden pertenecer a un partido o sindicato o trabajar en un juzgado donde
lo haga un cónyuge o pariente. Pueden formar asociaciones: Asociación de
Profesionales de la Magistratura (conservadores), Jueces para la Democracia
(progresistas), Francisco de Vitoria (centro). Un juez no responde políticamente
de sus actos, sino penal (delito en condición de juez, como prevaricación), civil
(daños por dolo o culpa) o disciplinariamente (como funcionarios: faltas muy
graves, graves, leves).
4. Estructura del Poder Judicial.
Ver por el esquema.
5. El Consejo General del Poder Judicial.
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Es el órgano que se encarga del estatuto de los jueces: selección, destino y
potestad disciplinaria.
5.1. Definición.
El CGPJ es órgano de gobierno, no de autogobierno. Es un órgano no
legislativo ni ejecutivo, con una fuerte presencia judicial: 12 de 20 vocales son
jueces o magistrado. Es uno de los tres modelos:
 Externo: las decisiones sobre el estatuto las toman órganos políticos,
como el presidente de los EE.UU.
 Interno: es el que tenía España hasta la última reforma. Las decisiones
están en manos de los propios jueces. El juez es un funcionario que entra y
asciende de forma reglada, por lo que cada juez ejerce la potestad disciplinaria
con Salas de Gobierno. El Ministerio de Justicia aplica el estatuto de forma
reglada.
 Institucional: el que tiene España ahora, con un órgano creado ex
profeso, que no es ejecutivo ni legislativo.
Es un órgano constitucional, por lo que tiene independencia externa e
interna. Además, no es el único órgano, sino que hay otros, subordinados e
internos: salas de gobierno de los tribunales (imponen sanciones por faltas
leves, dejando las graves y muy graves al Consejo) y jueces decanos. Sin
embargo, los Estatutos de Autonomía modifican el sistema estableciendo
Consejos de Justicia autonómicos en Cataluña, Andalucía, Aragón y Baleares.
No se ha dilucidado aún si esto es constitucional.
5.2. Composición.
Se compone del presidente (que también lo es del Tribunal Supremo),
elegido por el propio Consejo cada cinco años, y que puede ser reelegido una
vez. Además, hay veinte vocales (cinco años, sin reelección). Ocho son de
origen no judicial: abogados y juristas de reconocida competencia con más de
quince años de experiencia, elegidos cuatro por el Congreso de los Diputados y
cuatro por el Senado. Los otros doce deben estar dentro del sistema, y la
Constitución no dice quién los elige.
 Hasta la LOPJ de 1985 eran elegios por los jueces mediante sufragio
universal y circunscripción única.
 Con la LOPJ, seis los elige el Congreso de los Diputados y seis el
Senado. El Tribunal Constitucional prefería el método anterior, pero acepta la
constitucionalidad de éste.
 Tras la reforma de 2001, los eligen las Cortes igual que antes pero de
entre 36 candidatos propuestos por las tres asociaciones de jueces y por los no
asociados, en función de la importancia numérica. Si el cupo de los no
asociados no se cumple, pasan a las asociaciones. El principal problema del
sistema es que el nombramiento no es por méritos, sino de forma discrecional.
6. El Ministerio Fiscal.
Ver por López Guerra.
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Tema 11. El Tribunal Constitucional.
1. Introducción: modelos de justicia constitucional.
La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico. Por ello
debe hacer medios para asegurar que los poderes públicos la cumplen.
Controlar al Poder Ejecutivo y al Judicial no supone graves problemas, porque
el Gobierno está sometido a la jurisdicción contencioso-administrativa y los
jueces a recursos superiores. El control del poder legislativo, sin embargo, es
más complicado porque puede cambiar las leyes sobre sí mismo. Además,
¿cómo se puede controlar a un órgano que representa al pueblo? Porque es un
poder constituido y, como tal, está sujeto a la Constitución.
El control de la constitucionalidad de las leyes se suele encomendar a un
órgano jurisdiccional. Existen dos grandes modelos:
El modelo norteamericano no está previsto en la Constitución, pero se
origina en la sentencia Marbury vs. Madison, de 1803, sobre una ley que
ampliaba los poderes del Tribunal Supremo en contra de la ley. El Tribunal
Supremo declaró que la ley era anticonstitucional porque la Constitución es la
norma suprema. El sistema tiene tres rasgos:
 Es un control difuso, pues se encomienda a todos y cada uno de los
jueces. Por supuesto, esto crea un caos enorme, por lo que el Tribunal
Supremo tiene que unificar y dar la última palabra. Sus decisiones, una vez
tomadas, vinculan a todos los órganos jurisdiccionales.
 Es un control incidental, pues no se hace directamente sino dentro de un
proceso ya iniciado.
 Los efectos de la declaración no son erga omnes, pues la ley se inaplica
a ese caso concreto, aplicándose la Constitución, pero no queda derogada.
El modelo europeo o kelseniano tiene su origen en las Constituciones de
Checoslovaquia y Austria (entreguerras) aunque se extiende a las Alemania e
Italia posbélicas y luego a España y Portugal en los años ’70. Es exactamente
el contrario del estadounidense:
 El control es concentrado, porque se encomienda a un órgano
jurisdiccional separado e independiente de los tres poderes: no es legislativo,
ejecutivo ni judicial.
 Es un control directo, pues se impugna directamente la ley mediante un
proceso específico. Además, también ejerce control indirecto: un juez no puede
decidir si una ley es anticonstitucional ni pedir la declaración de tal, pero si no
está seguro puede preguntar al Constitucional y debe hacer lo que le diga.
 Los efectos de la declaración son erga omnes, porque la ley queda
anulada.
2. Naturaleza del Tribunal Constitucional.
Ver por el esquema.
3. Composición del Tribunal Constitucional.
El artículo 159.1. de la Constitución dice que el Tribunal Constitucional está
compuesto por doce magistrados, nombrados por el rey a propuesta del
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Congreso de los Diputados (cuatro miembros), Senado (cuatro), CGPJ (dos) y
Gobierno (dos). Los del Gobierno los elige su presidente de forma discrecional;
los de los órganos colegiados se nombran por mayoría de 3/5. En el Congreso
de los Diputados, la propuesta viene de los grupos parlamentarios; en el
Senado era así hasta hace poco, pero ahora cada Parlamento autonómico
nombra dos candidatos.
Dos cuestiones problemáticas:
1) Una cuestión menor es que haya un número par de miembros, lo que
obliga al presidente a resolver por voto de calidad los empates.
2) Una cuestión mayor es el riesgo de politización de sus decisiones, lo que
se intenta corregir mediante mecanismos del artículo 159 de la Constitución:
a. La mayoría exigida para la designación de 10 magistrados.
b. La cualificación de estos: juristas de reconocida competencia con
más de quince años de experiencia profesional.
c. La duración del mandato: nueve años, superior a una legislatura
(y a dos) para ser más independientes.
d. La incompatibilidad: con toda profesión pública o privada, aunque
extrañamente no con la pertenencia a un partido o sindicato.
e. La inamovilidad: son inamovibles salvo por causas tasadas en el
artículo 23 de la LOTC, que el propio Tribunal verifica.
4. Organización y funcionamiento del Tribunal Constitucional.
5. Competencias del Tribunal Constitucional.
Ver por el esquema.
Tema 13. Las Comunidades Autónomas.
1. El proceso autonómico.
Estudiar por el tema 5.
2. La organización interna de las Comunidades Autónomas.
2.1. Consideraciones generales,
La Constitución sólo se ocupa de la organización institucional de las
Comunidades Autónomas de la vía rápida, que deben estar formadas por una
Asamblea, un Presidente y un Consejo de Gobierno; hoy el sistema se usa
para todas las regiones, que son idénticas en eso. Además, todos tienen su
propia Administración a través de la que ejercen sus funciones. Esta
Administración era algo perfectamente prescindible, pues se podía suplir con la
de los municipios y diputaciones, por lo que del centralismo único se ha pasado
a 17 centralismos.
Las Comunidades Autónomas no pueden tener Poder Judicial, porque el
artículo 149.1.5º se lo atribuye en exclusiva al Estado y el 122.1 afirma que
magistrados y jueces son un único cuerpo, regulado por el Estado. Sin
embargo, las Comunidades Autónomas pueden participar en la organización de
las demarcaciones judiciales, lo que no es Poder Judicial sino Administración
del Poder Judicial.
2.2. El Poder Legislativo autonómico,
Ver por López Guerra.
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2.3. El Poder Ejecutivo autonómico,
Ver por López Guerra.
3. Las competencias de las Comunidades Autónomas.
3.1. Normas delimitadoras de las competencias del Estado y de las
Comunidades Autónomas.
Las normas básicas son la Constitución y los Estatutos de Autonomía
(147.2.d). Son competencias de atribución, es decir, de la lista que tienen
permitidas, sólo asumen las que se recojan en su Estatuto de Autonomía, lo
que nos acerca al modelo regional. Además, hay otras leyes importantes:
 La Constitución apela a la LO de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado para organizar la Policía autonómica, a la LOPJ para regular la
participación de las Comunidades Autónomas en las demarcaciones judiciales
y a la LOFCA para lo evidente.
 El artículo 150 de la Constitución permite ampliar las competencias de
las Comunidades Autónomas mediante leyes marco y luego de transferencia o
delegación, y restringir el ejercicio de sus competencias mediante leyes de
armonización.
3.2. El sistema constitucional de atribución de competencias a las
Comunidades Autónomas.
Hay una serie de reglas de atribución de competencias:
1) Las Comunidades Autónomas de la vía rápida pudieron asumir
inmediatamente todas las competencias no tasadas en 149.1.
2) Las de vía lenta tuvieron que asumir las de 148.1. Cinco años después,
y reforma estatutaria de por medio, podían igualarse a las otras.
3) Hay una doble cláusula residual en el artículo 149.3, que dice que las
materias no atribuidas expresamente al Estado pueden ser de las
Comunidades Autónomas (modelo federal) siempre que las recojan en sus
estatutos (modelo regional), y que si no recogen alguna competencia ésta pasa
a ser del Estado.
Hay límites constitucionales a la atribución de competencias a las
Comunidades Autónomas. El artículo 149.1. establece un límite de
competencias exclusivas del Estado, pero no podía ser tan sencillo. El límite no
es intocable: se permite hacer leyes marco y leyes de delegación para delegar
aquellas competencias del 149 que sean susceptibles de delegación (artículo
150); el CE ha aconsejado blindar las competencias nacionales. Por otra parte,
si bien es cierto que el artículo 149 reconoce las materias atribuidas al Estado
no recoge todas: hay otras, como las Leyes Orgánicas, la regulación de los
estados de alarma, excepción y sitio, etc., que están repartidas por la
Constitución.
Además, la lista del artículo 149 es muy heterogénea:
 A veces, las menos reconoce al Estado competencia exclusiva en una
materia (legislativa y ejecutiva): relaciones internacionales, defensa y FF.AA.,
administración de Justicia.
 Otras veces se le reserva al Estado la competencia normativa de una
materia (legislación laboral, régimen de armas, títulos académicos),
permitiendo a las Comunidades Autónomas realizar la función ejecutiva y los
reglamentos.
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 En muchas otras competencias se le reserva sólo la función normativa
básica (seguridad social), dejando a los entes regionales la legislación final y la
ejecución. Es el caso de las competencias transversales: el comercio interior
está reservado a las Comunidades Autónomas, pero el Estado debe decidir
sobre economía general, por lo que puede dar bases para este comercio
interior. No tiene título especia, sino genérico, para ello. Las competencias
transversales se expresan en 149.1.13ª (economía) y 1ª (igualdad en derechos
y deberes)
 Además, hay otros supuestos (ver por el esquema).
4. Relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
No entra.
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