10. Los derechos de los funcionarios. Responsabilidad disciplinaria

Relación funcionarial y derechos de los funcionarios

Naturaleza de la relación funcionarial y problemática de los derechos adquiridos. La reducción de las retribuciones funcionariales

Originariamente la relación funcionarial se ha visto como contractual, nacida de un contrato o arrendamiento de servicio, que impondrían a las partes un conjunto de deberes y derechos cuyo contenido es inmodificable por la sola voluntad unilateral, concepción mas cercana al contrato privado que al administrativo con sus poderes de modificación. No obstante poco a poco se ha ido imponiendo la tesis de que la relación que une al funcionario con la Administración no origina una relación bilateral en pie de igualdad sino una situación estatutaria derivada de un acto condición. Desde esta perspectiva estatutaria, el funcionario no estaría sujeto a una relación contractualmente definida, sino unilateralmente establecida por el poder público con normas legales y reglamentarias, situación a la que accedería a través del acto de nombramiento que actúa, justamente, como condición de acceso a la situación funcionarial.

Según señala Frank Moderna, la función pública es una misión que impone deberes a los ciudadanos, el funcionario es servidor del interés general, al margen del interés personal o corporativo.

Según Sieyes, los funcionarios son empleados de soberanía, poseen ventajas y prerrogativas, que los alejan del mundo del trabajo rutinario.

Las grandes teorías del derecho administrativo del siglo XIX y XX justificaron una visión elitista del funcionario, titular de privilegios necesarios para el cumplimiento exacto de su noble misión, el funcionario debe aceptar también las cargas, unilateralmente definidos por el Estado, depositario de la soberanía nacional.

En el plano organizativo, la elección napoleónica por una Administración civil calcada de la Administración militar favorecerá la aparición de una carrera, completamente diferente de la situación del trabajador privado, ligado a su empresario a través de un contrato de trabajo precario.

No obstante, la tesis estatutaria, que dominó el escenario doctrinal y jurisprudencial hasta fechas recientes, ha sufrido fuertes embates con la admisión de un sindicalismo funcionarial que comparte con la Administración la gestión y la fijación de las condiciones de trabajo a través de los convenios colectivos y permite el derecho de huelga. Asimismo, la desvirtuación del sistema de carrera funcionarial, la atenuación de las limitaciones de los funcionarios en su libertad de expresión sobre temas políticos y de sufragio activo pasivo y, en fin, la admisión de un sistema paralelo de contratación laboral ha conducido a una práctica inutilidad de la tesis estatutaria.

Aún debilitada, la tesis de la relación funcionarial como relación estatutaria y no contractual sigue incidiendo en la determinación de los derechos adquiridos de los funcionarios, mientras la tesis contractual impide su modificación o permite justificar las indemnizaciones sustitutorias, la tesis estatutaria pone el énfasis en los poderes unilaterales de la Administración, reduciendo al mínimo las resistencias jurídicas o las indemnizaciones compensatorias.

La Ley de 1964 privó a todos los funcionarios de sus categorías personales en el seno de sus respectivos cuerpos.

La Ley de 1984 respetó el nivel retributivo de los funcionarios, creando un complemento personal y transitorio a favor de los perjudicados por el nuevo régimen funcionarial.

El Estatuto prescribe que los funcionarios de carrera tendrán garantizados los derechos económicos alcanzados. El desarrollo del Estatuto no comportará la disminución de la cuantía de los derechos económicos y otros complementos retributivos inherentes al sistema de carrera, cualquiera que sea la situación administrativa en que se encuentre. En el alcance de los derechos adquiridos de los funcionarios juega decisivamente la virtualidad que se otorgue, a los principios de irretroactividad de las normas restrictivas de derecho individual y de seguridad jurídica que consigue el artículo 9.3 CE. En este sentido, una tesis restrictiva de los derechos adquiridos inspiró las sentencias del TC de 1986 y 1987, sobre la edad de jubilación de magistrados, jueces y funcionarios. En ellas se afirma que la ley puede rebajar la edad de jubilación, pues no se trata de un derecho adquirido, sino de una simple expectativa en la carrera. No obstante, admite que tal modificación a la baja origina una frustración de las expectativas existentes y perjuicios económicos que pueden merecer una compensación.

Según el TC el funcionario adquiere y tiene derecho subjetivo que la Ley ha de respetar, pero no pretender que sea inmodificable en su contenido concreto, pues el funcionario que ingresa al servicio de las AAPP, se coloca en una situación jurídica objetiva definida legal y reglamentariamente y por ello modificable de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin poder exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos de su ingreso.

Hoy la tesis estatutaria y la restricción de los derechos adquiridos empiezan a no tener sentido y, en todo caso, a ser gravemente discriminatoria para los funcionarios, desde el momento en que se admite la contratación de personal fijo en régimen laboral que entraña, como impone el Derecho de trabajo, el máximo respeto de los derechos adquiridos. Por ello resulta sorprendente que el TC no advirtiera que no es lógico mantener la tesis de la situación estatutaria de los funcionarios modificable por normas posteriores y no cuestionar la existencia misma en las AAPP de personal laboral, sin apoyo constitucional expreso y para el que rige el principio pro operario, de aplicación de la norma más favorable y la regla de la condición más beneficiosa, en virtud de las cuales se mantienen intangibles los derechos adquiridos del trabajador. En este sentido, el TC declaró inconstitucional por considerar que la jubilación es un derecho y no un deber del trabajador, la disposición adicional quinta del Estatuto de los Trabajadores, que estableció la edad máxima de jubilación a los 69 años y que permitía al gobierno rebajarla en función de la disponibilidad de la Seguridad social y del mercado de trabajo. Esta flagrante discriminación para los funcionarios sobre alcance de los derechos adquiridos ha conducido, entre otras incongruencias, a la admisión de un régimen de empleo público laboral paralelo al funcionarial.

Derechos de los funcionarios 

Ni el Estatuto de Bravo Murillo (1852) ni la Ley de Bases de los Funcionarios Públicos de 1918 establecieron un catálogo sistemático y general de los derechos y deberes de éstos. Por ello, los derechos y deberes de los funcionarios, cuando no estaban explicitados en los reglamentos particulares de los cuerpos o en las reglas del funcionamiento de los servicios que tenían a su cargo, se deducían del conjunto de la regulación, o se sobreentendía que eran los propios del arrendamiento de servicios, de forma especial el derecho a sueldo y, cuando se consolidaron las carreras funcionariales, el derecho al ascenso, a permisos por causas justificadas, la inamovilidad en la carrera y a la pensión de retiro.

La Ley de Funcionarios de 1964 enuncia ya de forma sistemática un conjunto de derechos de los funcionarios, aunque algunos de los llamados derechos son declaraciones programáticas que deben presidir una política social en la función pública, pero no derechos directamente exigibles, como la protección del ejercicio de sus cargos y tratamiento y consideraciones sociales, debido a su jerarquía.

Siguiendo la misma tendencia de engrosar con cualquier excusa la cesta de reales o presuntos derechos de los funcionarios, el Estatuto formula una lista de los que llama “derechos individuales”, seguida de otra de los denominados “derechos individuales ejercidos colectivamente”.

Entre los enumerados, derechos propiamente dichos son los de inamovilidad de la condición de funcionario de carrera, el de percibir retribuciones, el derecho a vacaciones, permisos y licencias, el derecho a la jubilación, el derecho a percibir las prestaciones de la Seguridad Social, y en fin, el derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos.

Derechos no tan directamente exigibles por circunstancias son el derecho al desempeño efectivo de las funciones propias de su condición profesional, progresión en la carrera profesional, promoción interna, a ser informado en las tareas a realizar, conciliación de la vida personal, familiar y laboral.

Derechos o libertades garantizadas en cualquier ámbito y que podrían ser constitutivas de delito caso de no cumplirlas, son el derecho al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y laboral, a no sufrir discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, religión, opinión, edad y la libertad de expresión.

Derechos individuales que se ejercen colectivamente, como el derecho sindical, derecho de representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, derecho de huelga y derecho de reunión.

Inamovilidad en la condición funcionarial e inestabilidad en el puesto de trabajo. Planes de empleo, reasignación de efectivos y movilidad 

La inamovilidad es el derecho del funcionario a mantener esa condición, de la que no podía ser privado, salvo privado por expediente disciplinario o condena penal, y se reconoció a aquellos funcionarios que ingresaban en la función pública a través de un sistema competitivo, las tradicionales oposiciones.

La inamovilidad venía a compensar los esfuerzos que requería una preparación específica para la función pública y el implícito compromiso de entrega de por vida del funcionario al servicio del Estado. Se decía que los funcionarios eran inamovibles o bien que tenían el empleo en propiedad, circunstancia que diferenciaba al funcionario de carrera de los interinos.

La permanencia indefinida en condición de empleado público no es en la actualidad exclusiva de los funcionarios, pues los contratados laborales por tiempo indefinidido disfrutan de una situación prácticamente asimilable a la de los funcionarios.

En todo caso, la inamovilidad que garantiza el Estatuto es únicamente la de la permanencia en la condición de funcionario, pero no alcanza a la permanencia en un determinado puesto de trabajo, y no protege al funcionario del traslado a otro destino, o simplemente de la privación del puesto que ocupa y las consecuencias que derivan de ello, como la merma en las retribuciones complementarias.

Hoy en día los supuestos y procedimientos para la revocación de puestos de trabajo que ocupan los funcionarios se han multiplicado notablemente; si el puesto de trabajo ha sido obtenido por libre designación, el funcionario puede ser libremente removido de él, y si lo fue por concurso puede ser igualmente privado del mismo mediante una modificación del contenido del puesto de trabajo o por apreciarse una falta de preparación del funcionario. Asimismo las AAPP pueden trasladar, de manera motivada, a sus funcionarios por necesidades de servicio o funcionales, respetando sus retribuciones y condiciones esenciales de trabajo.

Los planes de empleo de las AAPP, previstos en la Ley 22/1993, son instrumentos esenciales para el planteamiento global de las políticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas que tratan de adecuar el mercado interno de trabajo a las necesidades propias reales de la propia Administración. Se han definido como “conjunto de medidas que, previa negociación no vinculante con los sindicatos, pueden adoptar todas las AAPP y que, con inaplicación del sistema legal básico de la función pública, les permiten modificar las estructuras administrativas y despojar de sus empleos a los funcionarios y personal laboral, disponiendo con entera libertad de los puestos de trabajo al margen de los procedimientos de concurso. Pueden también prever la suspensión de incorporación de personal externo al ámbito afectado. En todo caso, el gran operativo de los planes de empleo, su técnica ejecutiva, es la reasignación de efectivos, que permite privar de su empleo a los funcionarios y contratados laborales, y que culmina con la asignación de un nuevo puesto o el pase a la situación de expectativa de destino o excedencia forzosa.

El Estatuto, sin embargo, no contempla los planes de empleo con el alcance de la Ley 22/1993. Se refiere únicamente a los planes e instrumentos de planificación de recursos humanos como materia negociable con los sindicatos y a la regulación de sus contenidos.

Con el derecho a un cargo, destino o puesto de trabajo, tiene también relación la regulación del reingreso en el servicio activo de los funcionarios que, desde una situación en que no tienen garantizada la reserva de plaza a destino, pretenden reincorporarse al servicio. Aunque hubiera sido deseable, el Estatuto no establece un procedimiento ni los plazos mínimos para que se haga efectivo el derecho al reingreso.

El sistema retributivo: evolución y regulación actual

La evolución del sistema retributivo

La más importante retribución que recibe el funcionario por su trabajo es, sin duda, su sueldo.

Es el único concepto retributivo que se correspondía con la categoría personal del funcionario y era compatible con determinadas indemnizaciones por situaciones singulares, como desplazamientos (dietas), por residencia a determinados lugares, etc. La correspondencia entre sueldos y grado personal permitía a los funcionarios ir disfrutando de los diversos sueldos y empleos asignados a su cuerpo por los sucesivos ascensos de categoría a lo largo de su carrera administrativa. Este sistema de gran sencillez permitía saber exactamente la retribución de cada funcionario a través de sencillas operaciones aritméticas.

Esta fórmula fue abandonada, junto con la abolición de las categorías personales de los funcionarios, por la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que estableció el doble sueldo, el sueldo reglado y el sueldo discrecional integrado por muy variados complementos. El sueldo reglado era igual para todos los miembros del cuerpo, los trienios y las pagas extraordinarias. El sueldo del cuerpo resultaba de la aplicación al sueldo-base de un coeficiente multiplicador distinto para cada cuerpo. Los trienios se calculaban también regladamente, aplicando el porcentaje del 7% al sueldo personal o de cuerpo de cada funcionario cada tres años de servicios efectivos. Las pagas extraordinarias se cifraban en dos, julio y diciembre, por importe únicamente del sueldo personal o de cuerpo y los trienios, sin comprender las retribuciones complementarias.

Dentro de la retribución discrecional se incluían los complementos de destino, de dedicación especial, las gratificaciones y los incentivos...

La Ley de Medidas de reforma de la Función Pública de 1984 mantiene la distinción de retribuciones básicas y complementarias en términos semejantes a la reforma de 1964, con su sueldo base que corresponde al índice de proporcionalidad asignado a cada uno de los grupos en que se organizan los cuerpos y escalas, clases o categorías iguales en todas las AAPP para cada uno de los grupos, los trienios, las pagas extraordinarias y las retribuciones complementarias, que son ahora los siguientes:

• El complemento de destino, que corresponde al nivel del puesto que se desempeñe, según la clasificación en 30 niveles.
• El complemento específico, por condiciones particulares y especiales del puesto de trabajo
• El complemento de productividad, por especial rendimiento
• Las gratificaciones por servicios extraordinarios fuera de la jornada normal
• Indemnizaciones por razón del servicio, p.e. dietas o gastos por desplazamientos.

La regulación de las retribuciones en el estatuto básico del empleo público 

El Estatuto consolida el sistema vigente con dos matizaciones:

1. La remisión de la regulación de las retribuciones complementarias a las leyes de las diversas AAPP.
2. Elevación de las pagas extras, retribución básica, los trienios y retribuciones complementarias, salvo el complemento de productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios.

El Estatuto reitera las dos cautelas ante las subidas excesivas:

• La cuantía de las retribuciones básicas y el incremento de las complementarias y el incremento de la masa salarial del personal deberá reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la Ley de Presupuesto.
• No podrá acordarse incremento que globalmente suponga un incremento de la masa salarial superior a los límites fijados anualmente por la Ley de Presupuesto, para el personal.

El Estatuto prohíbe prácticas que pongan en duda la imparcialidad de la actuación de los funcionarios, como percibir remuneraciones que supongan una participación en tributos o en cualquier otro ingreso de la Administración, hoy en día cubierto con el complemento de productividad.

El Estatuto define las retribuciones básicas y complementarias de la siguiente forma:

Las retribuciones básicas estarán integradas única y exclusivamente por 

• el sueldo asignado a cada subgrupo o grupo de clasificación profesional
• Los trienios, que consisten en una cantidad que será igual para cada subgrupo o grupo de clasificación profesional, por cada tres años de servicio.

Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario y su cuantía y estructura se establecerán por las correspondientes leyes de cada AAPP, atendiendo (entre otros factores) a:

• La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema
• La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo, el grado de interés, iniciativa o esfuerzo y el rendimiento o resultados obtenidos o los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada habitual de trabajo.

Un tercer concepto son los pagas extraordinarias, que serán dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de las retribuciones complementarias.

Los funcionarios perciben indemnizaciones correspondientes por razón del servicio.

Los funcionarios interinos perciben las retribuciones básicas, pagas extraordinarias correspondientes al grupo, las complementarias, salvo las relativas al grado o nivel alcanzado en la carrera, y los trienios correspondientes a los servicios prestados.

Los funcionarios en prácticas percibirían retribuciones que se corresponden con su grupo.

Las retribuciones del personal laboral no tienen techo conforme al contrato y a los convenios colectivos. Los únicos límites que el Estatuto impone a las retribuciones del personal laboral son los presupuestos sobre el montante máximo de la masa salarial.

Permite el Estatuto una forma de retribución diferida o cantidades que las AAPP destina, para financiar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contrato de servicio colectivo que incluye la cobertura de la contingencia de la jubilación.

Contempla el Estatuto las eventuales deducciones proporcionales, a descontar de las retribuciones de los funcionarios, en los supuestos de jornadas no realizadas, que no tendrán carácter sancionador, pues el que ejercite el derecho de huelga no devengará ni percibirá las retribuciones correspondientes al tiempo en huelga.

Permisos y vacaciones. El derecho de huelga en España 

Permisos y vacaciones

En el sistema tradicional no se regulan las vacaciones, pues la Administración paga por los servicios prestados, solo permisos breves por enfermedad que eran otorgados discrecionalmente.

Actualmente por influencia del derecho laboral y las políticas de apoyo a la mujer y de conciliación de la vida laboral con la familiar, los periodos de vacaciones y permisos se han multiplicado y ampliado con gran generosidad, incluso por prácticas tolerantes que exceden de lo legalmente establecido.

Según el Estatuto, los empleados públicos tendrán derecho a disfrutar como mínimo cada año natural:

• vacaciones retribuidas de 22 días hábiles o el correspondiente si fue menor el tiempo de servicio, no considerando día hábil el sábado.
• En cuanto a los permisos, el Estatuto remite a las respectivas AAPP la determinación de los supuestos de su concesión, sus requisitos, efectos y duración. En defecto de regulación, los permisos y su duración serán, al menos, los que precisa el Estatuto.

Los permisos, en general, son los siguientes:

• Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del primer grado de consanguinidad o afinidad, el empleado público tiene derecho a tres días hábiles cuando el suceso se produzca en la misma localidad, y cinco días cuando sea en distinta localidad.
• Por traslado de domicilio sin cambio de residencia, un día
• Para realizar funciones sindicales o de representación del personal, en los términos que se determine
• Para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud
• Para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto 
• Por la lactancia de un hijo menor de doce meses, una hora de ausencia del trabajo que podrá dividirse en dos fracciones y sustituirse por una reducción de jornada normal de una hora con la misma finalidad. Este derecho podrá ser ejercido indistintamente por uno u otro de los progenitores, en el caso de que ambos trabajen.
• Por nacimiento de hijos prematuros o que por cualquier causa deben permanecer hospitalizados a continuación del parto, las empleadas públicas tienen derecho a ausentarse del trabajo durante un máximo de dos horas diarias percibiendo las retribuciones íntegras.
• Por razones de guarda legal de algún menor de doce años, de persona mayor que requiere especial atención o de una persona con discapacidad, se tendrá derecho a la reducción de la jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda
• Por atender al cuidado de un familiar de primer grado, se tiene el derecho a solicitar una reducción de hasta el 50% de la jornada, con carácter retribuido, por el plazo máximo de un mes
• Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal
• Por asuntos particulares, seis días 

Además de los días de libre disposición establecidas por cada Administración Pública, los funcionarios tendrán derecho al disfrute de dos días adicionales al cumplir el sexto trienio, incrementándose en un día adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo.

Los permisos por conciliación de la vida personal, familiar y laboral y por razón de violencia de género comprenden:

• El permiso por parto tendrá una duración de 16 semanas ininterrumpidas
• El permiso por adopción o acogimiento también (con un permiso extraordinario en caso de adopción internacional, si fuese necesario el desplazamiento al país de origen del niño, de hasta dos meses, percibiendo durante este periodo solamente los retribuciones básicas)
• El permiso de paternidad por nacimiento, adopción o acogimiento será de 15 días
• El permiso por razón de violencia de género sobre la mujer supone que las faltas de asistencia de las funcionarias tendrán la consideración de justificadas por el tiempo y en las condiciones en que así lo determinen los servicios sociales. Asimismo tendrán derecho a la reducción de la jornada con disminución proporcional de la retribución, o la reordenación del tiempo de trabajo y adaptación de horario.

El derecho de huelga en España

Fue la CE de 1978 la que reguló el derecho sindical y el derecho de huelga, donde reconoce a los funcionarios el derecho de sindicación y no tanto el derecho de huelga, pues la Ley podría limitar el ejercicio de estos derechos a las Fuerzas Armadas y demás cuerpos sometidos a la disciplina militar y regular su ejercicio a los funcionarios públicos, no reconociendo a todos el derecho de huelga, solo a trabajadores en defensa de sus intereses, por lo cual la CE no prohíbe ni autoriza el derecho de huelga de los funcionarios.

Según sentencia del TC de 1981, el derecho de la huelga de los funcionarios no está regulado en la Constitución, la Sentencia del TC de 1981 lo reconoció, y en sentencia TC 99/1987 se admitió.

Por RD Ley 17/1977 se establece la condición del ejercicio de huelga y la garantía de servicios mínimos, aplicables también a los funcionarios mientras no se dicte regulación específica.

Sentencia TC de 18-04-1981 declara inconstitucional algunas de las condiciones, con la necesidad de que el acuerdo de huelga se adopte en cada centro de trabajo, con la celebración previa de un referéndum, y la necesidad de un aval del 25 % de la plantilla y del quórum reforzado del 75 % de los representantes del personal.

Quedan en pie como condiciones para legalizar la huelga:

El deber de comunicar a la autoridad con 10 días de antelación, los objetivos de la huelga, las gestiones realizadas para resolver las diferencias con la Administración, así como la fecha de inicio del paro y la composición del comité de huelga.

El comité de huelga es una pieza clave en el conflicto y su desarrollo, y cuya composición ha de comunicarse a la autoridad administrativa, y cumple importantes funciones para ejercitar el derecho de huelga, pues debe:

• Realizar las gestiones necesarias para solucionar el conflicto
• Garantizar la prestación de los servicios mínimos, cooperando con la autoridad administrativa

La consecuencia directa del ejercicio del derecho de huelga es la pérdida de los haberes de los funcionarios en proporción al tiempo que dure aquélla, sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias en que pueden incurrir si incumplen las obligaciones derivadas del mantenimiento de los servicios mínimos.

La participación dentro de los límites legales no supone la extinción de la relación de servicio, ni infracción alguna, pues no hacen otra cosa que ejercitar un derecho constitucional.

Responsabilidad disciplinaria: faltas y sanciones

La responsabilidad disciplinaria 

Es la que se desarrolla en el interior de la relación de servicio y en garantía del cumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, con sanciones que influyen sobre sus derechos.

La potestad disciplinaria se justifica en la especial relación de poder en que se encuentra sometida de forma voluntaria el funcionario y su alcance mayor es la privación de los derechos de la relación de servicio, y la sanción máxima es la pérdida de la condición de funcionario.

Tal potestad disciplinaria ha estado vinculada y justificada en función del principio de jerarquía u obligación del superior de mantener la disciplina sobre sus subordinados y su eficacia dependía de las condiciones de su ejercicio, así históricamente dependía de la voluntad del superior, posteriormente se conquista la regla de audiencia previa al funcionario y los recursos judiciales contra los actos sancionadores. Hemos pasado de una potestad disciplinaria autoritaria vinculada al principio de jerarquía a otra en la que priman las garantías del funcionario. El resultado ha sido una profunda crisis de esta forma de responsabilidad, tal como afirma la doctrina; las autoridades jerárquicas se encogen, el control se esclerotiza y la inspección desaparece.

En nuestro derecho se generalizan un previo procedimiento administrativo sancionador y el posterior recurso contencioso-administrativo, la necesidad de informar a las juntas y delegados de personal de las sanciones impuestas por faltas muy graves; esto hace que junto al deterioro del principio de jerarquía las AAPP hacen poco uso de la potestad disciplinaria.

Las garantías del funcionario se han incrementado, como:

• Penetración de los principios informadores del Derecho penal, como la tipicidad, la culpabilidad y la proporcionalidad de las sanciones con la entidad de la infracción, reduciendo la discrecionalidad disciplinaria.
• El Estatuto recoge los siguientes principios o penetración de la dogmática penal en las garantías disciplinarias:
• Legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones
• Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables al presunto infractor.
• Proporcionalidad aplicable a las infracciones y sanciones como su aplicación
• Culpabilidad
• Presunción de inocencia

El Estatuto extiende el concepto de autoría a la inducción o a las que indujeren a otro la realización y el encubrimiento por faltas consumadas muy graves o graves y se derivan daños para la administración o los ciudadanos.

Cuando al instruir un procedimiento disciplinario resulte la existencia de indicios fundados de criminalidad, se suspenderá su tramitación poniéndolo en conocimiento del ministerio fiscal y por otra parte los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la Administración en el ejercicio de la potestad disciplinaria.

Las faltas disciplinarias

La Ley 1964 las clasifica en tres categorías: leves, graves y muy graves, enumerando solos las muy graves.

La Ley 1984 reitera la misma clasificación.

El Estatuto tipifica las faltas muy graves para los empleados de todas las AAPP, no es lista cerrada, se pueden ampliar por ley de las CCGG, CCAA o convenios colectivos y son las siguientes:

• Incumplimiento del deber de respeto a la CE o estatuto de autonomía en el ejercicio de la función pública
• Toda actuación que suponga discriminación
• Abandono del servicio, no hacerse cargo de las tareas encomendadas
• Adopción de acuerdos ilegales que causen perjuicios graves a la Administración o al ciudadano
• Publicación o utilización indebida de la documentación o información por razón de su cargo
• Negligencia en la custodia de secretos oficiales
• Notorio incumplimiento de las funciones esenciales del puesto de trabajo
• Violación de la imparcialidad influyendo en procesos electorales
• Desobediencia a las órdenes o instrucciones del superior
• Prevalencia de la condición de empleo público para obtener un beneficio indebido para sí o para otros
• Obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales
• Realización de actos encaminados a coactar el libre ejercicio del derecho de huelga
• Incumplimiento de atender los servicios esenciales en caso de huelga
• Incumplimiento de las normas de incompatibilidades
• Incomparecencia injustificada en las comisiones de investigación
• Acoso laboral

El Estatuto deja fuera faltas muy graves enumeradas por la Ley 1984 como: participación en huelga a los que, por ley, les está prohibido, haber siso sancionado por la comisión de tres faltas graves en el período de un año.

Las faltas graves el Estatuto las remite a las leyes de la Función Pública que se dicten en su desarrollo o a los convenios colectivos y mientras no se dicten, son faltas graves, las siguientes:

• Falta de obediencia
• Abuso de autoridad
• Conductas constitutivas de delito doloso

Las faltas leves el Estatuto las remite a las leyes de la función pública y no interviene en los convenios colectivos, y mientras no se dicten las leyes son faltas leves las siguientes:

• Incumplimiento del horario de trabajo
• Falta injustificada de un día
• Incorreción con el público

Sanciones disciplinarias 

Estaban todas tipificadas en la ley de 1964 reduciéndose a cinco tipos:

• deducción de retribuciones derogado por ley 30/1984
• Separación del servicio
• Suspensión de las funciones
• Traslado con cambio de residencia
• Apercibimiento

El Estatuto lo amplia en régimen abierto según legislaciones, ya sea estatal, CCAA, quedándose como sigue:

• Separación del servicio de los funcionarios, caso de interino la revocación de su nombramiento
• Despido disciplinario del personal laboral, comportando la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de funciones similares
• Suspensión firme de funciones o de empleo y sueldo en el caso de personal laboral, máximo seis días
• Traslado forzoso con o sin cambio de localidad de residencia
• Deméritos, penalización en la carrera, promoción o movilidad voluntaria
• Apercibimiento

Procedimiento. Extinción de la responsabilidad disciplinaria

El procedimiento disciplinario 

La Ley 1964 remite al procedimiento sancionador regulado por la Ley de Derechos procedimentales Administrativas de 1958 hoy derogada por Ley 30/1992 regulando sus principios y reglas esenciales remitiendo a la competencia de cada Administración la regulación del procedimiento, incidiendo el Estatuto en esta regulación supeditando la imposición de faltas graves o muy graves a la instrucción del procedimiento.

Las normativas regulan las medidas provisionales que se adopten en los procedimientos sancionadores mediante resolución motivada a fin de que aseguran la eficacia de la resolución final que se dicte, concretándose en la suspensión profesional en sus funciones de empleo público que no podrá ser superior a seis meses, se podrá asimismo acordar en los procedimiento judiciales cuyo imputado sea un empleado público. Durante el tiempo que dure la suspensión cautelar el funcionario tendrá derecho a percibir únicamente las retribuciones básicas, y en su caso, las prestaciones familiares por hijo a su cargo.

La problemática de la suspensión se manifiesta a la finalización del procedimiento, cuando la suspensión provisional se eleva a sanción definitiva, el funcionario deberá devolver lo percibido, si, por el contrario, la suspensión provisional no llegara a convertirse en sanción definitiva, la Administración deberá restituir al funcionario los haberes realmente percibidos y los que hubiere debido percibir si se hubiera encontrado en servicio activo con plenitud de derechos. Asimismo en este caso se computará la duración de la suspensión como de servicio activo y se acuerda la inmediata reincorporación del funcionario en su puesto, con reconocimiento de los derechos económicos y demás que procedan desde la fecha de la suspensión.

Para la administración del Estado rige en la actualidad el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios, aprobados por RD 33/1986 y cuya regla general es instruir expediente para sancionar faltas graves y muy graves, se dispensa de él para la imposición de sanción por faltas leves, pero se deberá evacuar en todo caso el tramite de audiencia del interesado.

Pasos:

• Iniciación de oficio del órgano competente, o por iniciativa propia, como consecuencia de una orden del órgano superior que podrá acordar previamente la realización de una información reservada. En esta fase no se pueden formular imputaciones, ni requerimientos, ni practicar pruebas.
• Acuerdo de incoación, se nombra un instructor, que deberá ser funcionario público perteneciente a un cuerpo o escala de igual o superior escala al del inculpado, y se nombrara secretario en el caso que la complejidad del caso así lo requiere, notificándosele ambos nombramientos al interesado para su recusación, así como las medidas provisionales oportunas, percibiendo éste el 75% del sueldo y del complemento familiar, situación que no podrá más de seis meses, salvo paralización del expediente imputable al funcionario.
• Si el interesado es delegado sindical se deberá notificar la incoación a la sección sindical para que puedan ser oídos durante el procedimiento 

Desarrollo del expediente:

• El instructor recibirá declaración del presunto inculpado y realizará las diligencias oportunas
• Formulación por parte del instructor del pliego de cargo de los hechos imputados, de la falta presuntamente cometida y de las sanciones que puedan serle de aplicación, notificándosele al inculpado y concediéndole un plazo de 10 días para alegaciones y aportaciones de documentación y solicitando la práctica de pruebas que considere pertinentes
• Practicadas las pruebas, en el plazo de un mes el instructor dará vista del expediente al inculpado facilitándole copia completa del mismo, para que alegue lo que estime pertinente y aporte de nuevo cuantos documentos estime conveniente en el plazo de 10 días.
• El instructor, en otro plazo de 10 días, formulará la propuesta de resolución, fijara los hechos, motivará la denegación de pruebas y hará la valoración jurídica de las mismas para determinar la falta cometida y señalando la responsabilidad del funcionario y la sanción a imponer, notificándosele al interesado para que en el plazo de 10 días pueda alegar en su defensa, remitiéndose el expediente al órgano que haya acordado la incoación del expediente.
• La resolución que pone fin al expediente disciplinario deberá ser motivada y resolverá todas las cuestiones, adoptándose en el plazo de 10 días, salvo en el caso de separación del servicio. No obstante, el órgano competente podrá devolver el expediente al instructor de nuevo para la práctica de diligencias que resulten imprescindibles para la resolución, en cuyo caso se dará un nuevo trámite de audiencia al inculpado antes de la resolución. Con carácter general, todas las sanciones que se impongan a los funcionarios se anotarán en sus hojas de servicio y en todo caso en el Registro de Personal, con indicación de las faltas que las motivaron.
• La ejecución de las sanciones deberá hacerse en el plazo de un mes y se anotaran en el registro central de personal.

Corresponde al ministro titular del departamento en el que se haya instruido el expediente con el visado del ministro al que esté adscrito el cuerpo al que pertenezca el funcionario expedientado, imponer la sanción de separación del servicio, los derechos de suspensión de funciones y traslado con cambio de residencia, corresponde a los ministros o secretario de Estado del departamento donde está destinado el funcionario.

Extinción de la responsabilidad disciplinaria. La prescripción 

Tiene lugar por cumplimiento de la sanción, o por prescripción de la falta o sanción, indulto o amnistía.

Otra causa es la pérdida de la condición de funcionario del inculpado en la tramitación del expediente a petición propia, que ocurre con cierta frecuencia, al ser la máxima sanción del expediente la separación del servicio, aquí voluntariamente asumida, el reglamento prescribe se dicte resolución, extinguiendo el procedimiento sancionador sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que le pueda ser exigida, ordenando el archivo de las actuaciones administrativas.

No obstante el estatuto ahora prescribe que “no podrá ser aceptada la renuncia cuando el funcionario esté sujeto a expediente disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito”, un concepto que el autor considera anticonstitucional y contrario a los intereses de la propia administración.

El Estatuto por tanto sólo se refiere a la prescripción como forma de extinción de la responsabilidad disciplinaria. A este efecto determina que las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses, empezando a contar desde que la falta se hubiera cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trata de faltas continuadas.