06. La responsabilidad de la Administración

Los presupuestos básicos de la imputación

Si la responsabilidad administrativa descansa sobre la producción de un hecho derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios, habrá que determinar, primero, que se entiende por servicio público, y en segundo lugar, qué supuestos se incluyen en el normal o anormal funcionamiento de aquél.

El amplio concepto del servicio público

El desarrollo del ámbito de la responsabilidad del Estado ha sido tal que ha desbordado las lindes de la actividad ejecutiva, para alcanzar a la actividad del Poder Legislativo y del Poder Judicial.

El término “servicio público” que usa la Ley debe entenderse como sinónimo de “actividad administrativa”, comprendiendo la actividad de servicio público en sentido estricto o prestacional, así como la de policía o limitación, de actividad sancionadora y la arbitral. Incluso puede imaginarse la producción de daños a través de una actividad de fomento cuando favorezca a unos administrados en detrimento de otros.

La actividad administrativa puede ser por acción u omisión. Por ello se ha condenado a la Administración municipal cuando incumple los deberes de inspección urbanística, o cuando el Estado no ha obligado a trabajar a los trabajadores portuarios, ocasionando daño al concesionario.

En cuanto al retraso de la actuación administrativa, la jurisprudencia ha precisado que no son daños indemnizables los generados por la demora en la tramitación de un expediente, afirmando que el retraso burocrático tiene cauces específicos de solución a través del recurso de queja o imputando el retraso a falta del administrado, como la originada por la no presentación de documentos.

La actividad administrativa que da lugar a la responsabilidad puede ser una actividad material o bien tratarse de una actividad jurídica; la emanación de un reglamento o acto administrativo, siempre que dé origen a un daño indemnizable (antijurídico, efectivo, evaluable e individualizable).

Es esencial determinar el ámbito personal de la responsabilidad administrativa, es decir, precisar si únicamente los funcionarios o también otras personas que con diversos títulos representan y gestionan en nombre de la Administración son capaces de generar la responsabilidad de aquélla. Se considera que también en ese caso se trata de responsabilidad de la administración. Una excepción a esa regla se produce respecto de las llamadas profesiones oficiales, como los Notarios o los Corredores de Comercio, incluso los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, funcionarios de una parte, ejercientes de funciones públicas, y que responden a título personal por disposición de sus respectivos estatutos orgánicos, lo que se corresponde con su sistema retributivo.

La Administración no responde de los daños originados por los concesionarios de servicio público vinculados a ellas por un contrato administrativo de concesión de servicios públicos. En este caso la responsabilidad originada es a cargo del concesionario.

Es obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato, salvo cuando hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración o fueren consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el suministro de fabricación.

Funcionamiento anormal del servicio. La falta personal de los funcionarios 

Aquí se trata de que el servicio no ha funcionado, ha funcionado defectuosamente o con retraso. El derecho español tiende a poner en la cuenta de la Administración todos los comportamientos de los funcionarios sin distinguir y sin matizar, entre lo que es una falta de servicio y una falta personal del funcionario para imputar a éstos los daños originados en este concepto. En la doctrina española, incluso cuando se aprecia una falta personal del funcionario, el daño resultante se presenta como expresión del funcionamiento del servicio, y por ende, la imputación del mismo a la Administración no se excluye ni aun en la presencia del dolo penal, se afirma que para imputar los daños a la Administración carece de trascendencia que el daño sea consecuencia de la conducta culposa o negligente del funcionario, pues éste se halla integrado en la organización administrativa.

Incluso según el Código Penal: El Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia, la isla, el Municipio y los demás entes públicos responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos y culposos, cuando éstos sean autorizados, agentes, contratados o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones, siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria. (art. 121).

De este precepto hacen uso y abuso los Jueces penales cuando condenan a los funcionarios, incluso con penas simbólicas, para poder condenar civilmente a las AAPP. (Sentencia de la Audiencia Nacional de 1996, procesos por envenenamiento masivo con aceite de colza, se condenó a un funcionario por una falta de imprudencia simple a una multa de 20.000 Pesetas y al Estado a indemnizar subsidiariamente en una cantidad de entre 230.000.000 y 500.000.000 Pesetas).

El funcionamiento normal o por riesgo como causa de imputación. La disputa sobre el carácter objetivo de la responsabilidad y las contradicciones jurisprudenciales

La doctrina incluye aquí los daños de accidente originados por el mero riesgo de la presencia de la Administración, de la actuación de un servicio o utilización de un bien público, salvando únicamente los casos de fuerza mayor, con independencia de la existencia de toda culpa objetiva del servicio o utilización de un bien público. (Ejemplo la condena al Estado a indemnizar los daños causados por la muerte causado por un policía nacional que se encontraba de vacaciones con su arma reglamentaria, basándose en la reglamentación que les permite llevar dicha arma incluso no estando de servicio).

La lesión: daños resarcibles y conceptos indemnizatorios 

La Ley de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAAPPPA) extiende el deber de indemnizar a “Toda lesión que los particulares sufran en sus bienes o derechos y que éstos no tengan el deber de soportar”, sin embargo no todo daño que no hay obligación de soportar es indemnizable, es necesario además que sea un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizable con relación a una persona o un grupo de personas, y antijuridico. Se incluyen, además, los daños corporales y los daños morales.

La relación de causalidad

Todo sistema de responsabilidad, sea civil, administrativa o penal, impone la acción u omisión de una persona, un resultado dañoso y una relación o nexo causal entre ambos. Este nexo o relación causal lo expresa la Ley diciendo que la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público.

La responsabilidad administrativa es tributaria de los mayores desarrollos doctrinales sobre la relación de causalidad. La dificultad está en identificar cuál de las diversas teorías utiliza la jurisprudencia realmente para resolver. Por tanto, interesa referirse a las de mayor aceptación: la equivalencia de las condiciones y la causación adecuada.

La equivalencia de las condiciones considera como causa del daño todos los hechos o acontecimientos que coadyuvan a su producción de forma que, sin su concurso, el daño no se habría producido, apareciendo todos, por tanto, como condición necesaria para la producción de aquél. Por el contrario, la teoría de la causación adecuada procede (según Chapus), "al aislamiento entre los diversos hechos que han podido concurrir a la producción del daño de aquel que, dentro del curso normal y ordinario de los acontecimientos, lleve consigo la mayor posibilidad o probabilidad de producir un daño de la especie del que se demanda la reparación y que, por consiguiente, parece haber jugado un papel determinantemente creador, apareciendo como la causa generadora del daño". Esta tesis obliga, cuando son varios elementos los generadores, a seleccionar a uno de ellos, lo que no siempre es fácil.

Nuestro TS maneja ambas técnicas para resolver los problemas de la relación de causalidad.

La relación de causalidad se excluye, y con ella la responsabilidad, cuando se dan determinadas causas de exoneración. La Ley sólo la descarta cuando aparece una fuerza mayor, hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos o de la técnica existente en el momento de la producción de los daños.

También, en principio, tiene virtud exoneratoria de la responsabilidad la falta o culpa de la víctima, considerando que se trata en este caso de un incumplimiento por ésta de la obligación general de prudencia y diligencia propias del padre de familia. Se distingue en este caso dos supuestos:

• Existe falta de la víctima, pero sin incidencia causal en la producción del daño; responde únicamente la Administración.
• La falta cometida por la víctima es la causa exclusiva de la culpabilidad y entonces la Administración queda exonerada de responsabilidad.

También puede excluir o disminuir la responsabilidad de la Administración la conducta de otra Administración. Es lo que se llama la responsabilidad concurrente de varias AAPP. En este caso la regla general es la solidaridad, de manera que el perjudicado pueda dirigirse a cada una de las AAPP intervinientes y exigir la totalidad de la reparación.

Sujetos perjudicados, extensión de la reparación y su valoración 

Se considera indemnizable toda lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos, lo que apunta a la reparación integral de los daños. Es claro, por tanto, que la extensión del daño indemnizable debe comprender tanto el daño emergente como el lucro cesante.

Sobre criterios de valoración, la Ley remite a los establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. Referente a la fecha de referencia para el cálculo la Ley remite el cálculo de la cuantía de la indemnización con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, y de los intereses que procedan por demora en el pago.

La Ley admite, como novedad relativa a la forma de pago la indemnización en especie, además del pago en efectivo, en uno o más plazos, siempre que exista acuerdo con el interesado.

Plazo de reclamación y procedimiento 

El procedimiento de las reclamaciones por daños contra la Administración está regulado en la Ley de Régimen Jurídico de las AAPP y el reglamento de responsabilidad patrimonial (RD 429/1993, de 26 de marzo).

La reclamación debe formularse en el plazo de un año, plazo idéntico al establecido en el Código Civil en relación con la responsabilidad extracontractual. El día inicial del cómputo es aquél en que se ha producido el hecho o se manifieste su efecto lesivo, con dos excepciones:

• Para los daños personales el plazo empieza a contarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
• Para los derivados de la nulidad de un acto, la reparación de los daños puede pedirse a partir del año de la declaración administrativa o judicial de aquélla.

El procedimiento ordinario de responsabilidad patrimonial de las AAPP se iniciará de oficio o por reclamación de los interesados. En éste último caso el interesado debe dirigir la solicitud al Ministro, Consejo de Ministros, si una ley así lo dispone, o a los órganos correspondientes de las CCAA o de las Entidades que integran a la Administración local.

Cuando son varias las AAPP responsables, el perjudicado deberá dirigirse a la Administración que resulte competente según los estatutos o reglas de la Administración colegiada de que forman parte o, en su defecto, la competencia para resolver la reclamación vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en la financiación.

Este procedimiento ofrece como novedad la terminación convencional, es decir que en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, se podrá acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio.

Concluido el trámite de audiencia, el expediente pasará a informe del Consejo de Estado o del Órgano consultivo correspondiente, que deberá emitirlo en el término de diez días. Tanto los dictámenes como la resolución deberán pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado, y en su caso, sobre la valoración de la cuantía y el modo de indemnización. Transcurrido seis meses sin resolución expresa o formalización de acuerdo, se entenderá desestimada la reclamación.

La Ley admite un procedimiento abreviado, aplicable cuando se entienda que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, y consiste en el ahorro de tiempo por la innecesariedad de actuaciones probatorias, y la reducción a cinco y diez días de los plazos para solicitar y emitir el informe de los órganos consultivos correspondientes. En este caso, el plazo de silencio para entender desestimada la petición se reduce a treinta días.

La competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa 

La Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ha descartado de forma contundente las dudas que puedan existir, afirmando la competencia exclusiva de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa sobre las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de las AAPP, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social.

La responsabilidad por actos de la Administración de Justicia 

La Ley de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Común remite la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia a lo establecido por la LOPJ.

La LOPJ reguló en efecto la responsabilidad del Estado declarando (igual que la CE), la responsabilidad del Estado por los daños causados en cualesquiera de los bienes y derechos de los particulares.

También en este caso se exige que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizable, sin que la mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales presuponga por sí sola derecho a indemnización.

La reclamación se dirigirá al Ministerio de Justicia en el plazo de un año a partir del día en que pudo ejercitarse la acción y se tramitará con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado, procediendo recurso contencioso-administrativo en caso de denegación.

La LOPJ regula dos clases de responsabilidad por el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, el error judicial y la responsabilidad por prisiones indebidas.

La reclamación de la responsabilidad del Estado por error judicial se presenta mediante reclamación al Ministerio de Justicia, después de haberse reconocido dicho error expresamente por un tribunal. La pretensión de declaración de error se deducirá ante la Sala del Tribunal Supremo correspondiente al mismo orden jurisdiccional a que se imputa el error. Su procedimiento es el propio del recurso de revisión en materia civil, siendo partes, en todo caso, el ministerio Fiscal y la Administración del Estado. El Tribunal dictará sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo de 15 días, con informe previo del órgano jurisdiccional a quien se atribuye el error.

En caso de responsabilidad por detenciones preventivas indebidas, cuando el acusado ha sido absuelto (sobreseimiento o inexistencia del hecho imputado), se determinará la cuantía de la indemnización en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido.

La responsabilidad del Estado por actos o normas del poder legislativo 

El funcionamiento del poder legislativo puede originar también daños y perjuicios a los ciudadanos en los mismos o parecidos términos que los demás poderes del estado.

Aquí se puede tratar de aquellos supuestos en que la Ley produce una desposesión de bienes o servicios de entes privados o de actividades lícitas a favor del sector público.

En la práctica la Ley en estos casos funciona de forma arbitraria y discriminatoria, indemnizando, ya que el mismo daño puede resultar o no resarcible según que se infiera por uno u otro órgano del Estado.

Ejemplos: Ley 29/1985, al nacionalizar las aguas subterráneas, se respeta los derechos ya ejercitados, es decir, los aprovechamientos privados existentes. No así la Ley 22/1989, de Costas, que ha buscado evitar todo tipo de indemnización por la privación de propiedades antes privadas sobre la zona marítima.

Más difíciles de resolver son los supuestos de simple prohibición de una actividad (por razones de riesgo o peligro), ¿Deben soportar en solitario los particulares afectados por la prohibición el coste de esta medida de interés general, o tienen derecho a ser indemnizados? Por último, está el caso de los daños ocasionados por leyes que una sentencia del TC declare después nulas. Dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son originados por una resolución o disposición reglamentaria que se declare ilegal.