Economía del sector público: tema 4 El Presupuesto

1. El Presupuesto. Introducción

En este capítulo trataremos:

• El concepto aplicable a todo tipo de agente económico.
• Cuáles son las notas que lo singularizan en el caso de la actividad pública. Esas notas son: el proceso de elaboración, ejecución y control presupuestario.
• Análisis del ciclo presupuestario.
• Los principios presupuestarios que deben inspirar la elaboración de los presupuestos. Se trata de un planteamiento de carácter normativo en la medida en que se indican una serie de prescripciones de tipopolítico, económico o contable.
• Análisis positivo sobre si estas prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad.
• El problema de la llamada crisis de los principios presupuestarios.

2. El concepto de Presupuesto

El Diccionario de la RAE define el término “presupuesto” como “Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación”.

Esta noción de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definición es la idea de anticipacióno previsión, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrán para cubrirlos.

3. El ciclo presupuestario

Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes, propia de los regímenes liberales democráticos.

De esta forma, diferenciamos las siguientes fases:

1. Elaboración: atribuida al poder ejecutivo.
2. Discusión y aprobación: asignada al legislativo.
3. Ejecución: corresponde al ejecutivo.
4. Control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a través del TCu.

4. Los principios presupuestarios clásicos

En este apartado estudiamos una cuestión esencialmente normativa ¿qué principios deben presidir la elaboración y ejecución del presupuesto?

Los principios presupuestarios clásicos responden al mundo económico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias:

1. La visión política tradicional que otorga al Parlamento un papel central en los asuntos políticos; y,
2. Los planteamientos económicos de los autores clásicos, estos otorgan un papel muy limitado al SP en la solución de los problemas económicos.

En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas económicas de la actualidad responden a esta visión decimonónica, se puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios y debe interpretarse el retorno a determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica.

Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios:

• Quién debe diseñar los presupuestos ⇒ principios políticos.
• Aquellos que traducen a los criterios de contabilidad las implicaciones de los principios políticos ⇒ principios contables.
• Cuáles son los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía ⇒ principios económicos.

5. La crisis de los principios presupuestarios clásicos

Los principios presupuestarios clásicos responden a una circunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX.

En tal caso, los cambios en la organización política posteriores al fin de la II Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, no podían dejar de tener influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos.

Por ello, la crisis de los principios clásicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organización política de las democracias occidentales y en la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías de mercado.

6. Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientación

Las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre de 2001 significan un cambio evidente en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios clásicos, que habían sufrido una importante erosión (sobre todo el de equilibrio presupuestario.

Cuáles son las causas que explican este cambio de orientación:

• La creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits públicos como instrumento de política económica.
• La facilidad con la que los poderes públicos recurrían al déficit público como un mecanismo de ilusión financiera, como forma de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo.
• La pérdida de credibilidad del documento presupuestario.
• El Pactos de Estabilidad y Crecimiento que impone a la política presupuestaria la pertenencia de nuestra economía a la Unión Monetaria.