I. CONCEPTO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO EUROPEO
La conceptualización doctrinal del
Derecho Administrativo Europeo no es una cuestión pacífica, pues el alcance de
esta expresión puede ser más o menos amplia, según el ámbito referencial que se
adopte.
En un sentido amplio, el concepto
incluiría el régimen jurídico europeo tanto de la Administración europea, en
cuanto tal, como de las Administraciones nacionales, en cuanto que ejecutoras
indirectas del Derecho Europeo. En efecto, el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea ha explicitado por primera vez en los Tratados que son los
Estados miembros los que deberán adoptar todas las medidas de Derecho interno
necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión
(art. 291.1). Es lo que siempre se ha denominado principio de «administración
indirecta» (aunque habría que hablar con más propiedad de «ejecución
indirecta»). Del mismo, se derivaría, a su vez, el principio de autonomía de
los Estados miembros, que viene a establecer que los Estados miembros disponen
–para el cumplimiento de sus obligaciones europeas consistentes en la ejecución
del Derecho de la Unión– de libertad a la hora de determinar, por un lado, la
institución u órgano –legislativo, ejecutivo, judicial; estatal, autonómico o
local [ Comisión v. Países Bajos , 25 mayo 1982 (97/81); Alemania v. Comisión ,
12 junio 1990 (C-8/88)], encargado de ejecutar dichas obligaciones [autonomía
institucional: International Fruit Company , 15 diciembre 1972 (51-54/71)] y,
por otro, el procedimiento que sirve de instrumento que encauza el cumplimiento
interno de tales obligaciones [autonomía procesal: Fleischkontor , 11 febrero
1971 (39/70); Rewe , 16 diciembre 1976 (33/76)]. Este principio de autonomía de
los Estados miembros a la hora de ejecutar el Derecho europeo formaría parte
del equilibrio de poderes establecido en los Tratados tanto a escala
institucional europea como en la relación Unión Europea-Estados miembros.
Sin embargo, tanto la ejecución
indirecta como la autonomía de los Estados miembros para ejecutar el Derecho
Europeo encuentran sus límites en la necesidad de garantizar la uniformidad y
eficacia del Derecho Europeo, hasta el punto de que la Unión Europea puede
asumir la competencia de ejecución en detrimento de los Estados miembros (son
los «actos de ejecución» del artículo 291 TFUE, pero también toda atribución de
competencias ejecutivas a la Unión en propio Derecho originario o en cualquier
acto legislativo europeo). Pero antes de tan drástica medida que, insistimos,
priva a los Estados de su competencia general de ejecución, se puede observar
una intervención europea menos intensa en sus medios, pero teleológicamente
encaminada a asegurar la correcta ejecución del Derecho Europeo a través de
actuaciones normativas u organizativas que sustantivamente inciden en el
Derecho Administrativo de los Estados.
En efecto, la Unión Europea ya no puede
desentenderse de la fase de ejecución estatal del Derecho europeo, limitándose
a denunciar incumplimientos en este punto. La legitimidad del proceso de
integración europea ha llegado a depender en gran medida de la vigencia de los
derechos y libertades que crea en favor de los ciudadanos europeos. Ya no basta
con una norma común interpretada de forma igualmente común. Cada vez es más
necesario una aplicación también común, bien uniforme (Administración europea),
bien armonizada (Administraciones nacionales conforme a principios
administrativos europeos que se concilien con la autonomía de los Estados
miembros). Quizás la integración europea ha llegado a tal grado de madurez que
se pueda afirmar que, por debajo de un proceso político más o menos
consolidado, ésta sea la hora del ejecutivo o de la Administración Pública
europea. Para ello, la intervención europea se desborda de forma instrumental
en determinados ámbitos materiales para asegurar un objetivo general del
Derecho europeo, cual es asegurar la plena y efectiva aplicación de la
normativa europea, tanto general como específicamente. La base de actuación de
las Instituciones europeas habría, entonces, que encontrarla en la condición
general de la Comisión y del Tribunal de Justicia como «guardianes de los
Tratados», considerada incluso más sólida que una eventual –y por ahora
inexistente– competencia formal sobre las Administraciones Públicas nacionales.
Desde una perspectiva más general, el
Derecho europeo procedió progresivamente a exigir en casos puntuales a los
Estados miembros el respeto de determinados principios [por ejemplo, el de
seguridad jurídica: Comisión. v. Países Bajos , 25 noviembre 1982 (96,97/81)] y
derechos individuales en el seno de procedimientos administrativos nacionales
cuando se trataba de aplicar y ejecutar la normativa europea.
Tal fue, por ejemplo, el caso de la
afirmación de un derecho al control jurisdiccional de la actuación
administrativa [ Unectef , 15 octubre 1987 (222/86)] o el derecho a
indemnización por los daños y perjuicios causados por la vulneración del
Derecho europeo por parte de los Estados miembros [por ejemplo, Factortame , 19
junio 1990 (C-213/89)]. Además de esta afirmación de derechos fundamentales, el
Derecho europeo también ha exigido reformas jurídicas tanto de carácter
organizativo [ Comisión v. Italia , 17 febrero 1970 (31/69)] como para
establecer mecanismos administrativos que aseguren la plena eficacia del
Derecho europeo, como la previsión de sanciones [ Comisión v. Grecia , 21
septiembre 1989 (68/88); Andrade , 7 diciembre 2000 (C-213/99)] o de medidas
provisionales para garantizar los derechos conferidos por la norma europea.
Desde esta perspectiva, el principio de autonomía de los Estados se debe
conciliar con una aplicación uniforme del Derecho europeo que evite, por un
lado, tratamientos discriminatorios y, por otro, la imposibilidad de que
despliegue sus efectos, especialmente para salvaguardar el ejercicio de los
derechos atribuidos por el Ordenamiento comunitario. Vemos, pues, cómo el
Derecho europeo ha pasado de informar el Derecho Administrativo especial a,
recientemente, condicionar y predeterminar el Derecho Administrativo general de
los Estados miembros.
La última manifestación de cómo el
Derecho europeo, en general, y el Derecho Administrativo Europeo, en
particular, condicionan y predeterminan el régimen jurídico nacional de
ejecución del Derecho europeo lo encontramos en la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea. En efecto, su artículo 51 establece que sus
disposiciones también vincularán a los Estados miembros “cuando apliquen el
Derecho de la Unión”. Es decir, los Estados deben respetar la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea al ejecutar el Derecho de la Unión Europea,
función ésta que les corresponde según el principio de ejecución indirecta.
Pero al “aplicar” o “ejecutar” el Derecho de la Unión Europea, aunque en
principio gozan de autonomía interna para establecer el Derecho que regirá esa
ejecución, la Carta advierte que, al aprobar ese régimen jurídico interno de
ejecución en todas sus dimensiones necesarias (organizativas; procedimentales;
sustantivas; etc.), deben respetar la Carta.
2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EUROPEO EN CUANTO QUE
RESULTADO DEL PROCESO DE «EUROPEIZACIÓN» DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE
LOS ESTADOS MIEMBROS
Una variante de esta acepción amplia
incluiría, igualmente, el proceso de europeización de las Administraciones
Públicas nacionales, que desborda incluso el carácter ejecutor del Derecho
Europeo por parte de aquellas. Y es que, en la medida en que los Estados
miembros gozan de autonomía para determinar los órganos que ejecutarán la
normativa europea, así como el régimen jurídico que regirá su actuación,
procesal y operativa, correlativamente la Unión Europea carece de una
competencia formal para intervenir en el ámbito de las Administraciones
Públicas. Por tanto, en puridad, el Derecho Europeo no podría afectar al
Derecho Administrativo de los Estados miembros. No obstante lo cual, el Derecho
europeo no ha dejado de influir tanto en la organización administrativa de los
Estados miembros como en su régimen jurídico-administrativo. Sin embargo, hay
que diferenciar las finalidades de estas influencias puntuales e indirectas.
Por un lado, es preciso singularizar aquellos supuestos en que la consecución
de determinados fines establecidos en los Tratados o en la Legislación suponía
una intervención sobre las Administraciones Públicas nacionales. Así, la libre
circulación de trabajadores obligó a la apertura de las Administraciones
Públicas nacionales, incluso a pesar de una excepción en sentido contrario
prevista en el Tratado. O la consecución de un mercado interior exigió una
intervención en la normativa de contratación pública. En estos casos la
intervención europea sobre las Administraciones Públicas nacionales formaba
parte de la finalidad específica de la intervención europea en los diferentes
ámbitos en cuestión y, aunque la normativa sea material y formalmente
administrativa, resulta excesivo incluirlas en un concepto de Derecho
Administrativo Europeo amplio o restringido –habría quizás que hablar de
impropio–.
En un sentido más restringido, el
Derecho Administrativo Europeo constituiría el Derecho de la Administración
Europea. En un sentido amplio y horizontal, bajo el término «Administración
europea» se incluye una abstracción de todos los aparatos administrativos de
las Instituciones, órganos y organismos de la Unión, y del que la
jurisprudencia y, en menor medida, la doctrina, se sirven como lugar común, en
parte por mimetismo con las realidades nacionales, en parte para no confundir
las actuaciones institucionales y administrativas en el seno de una Institución
u órgano. No obstante, en un sentido restringido y funcional y desde una
aproximación vertical, la Administración europea es la estructura orgánica
encargada de ejecutar a escala europea el Derecho y las Políticas de la Unión,
ya se trate de Instituciones (Comisión, Consejo o Banco Central Europeo), de
órganos (Banco Europeo de Inversiones) o de organismos (Agencias europeas) que
forman parte del Poder Público europeo.
Por tanto, observamos dos vertientes de
la Administración europea: la primera, de carácter formal, que constituye la
infraestructura de organización y de medios humanos y materiales que garantiza
el funcionamiento ordinario de una Institución, órgano u organismo de la Unión
Europea, independientemente de la naturaleza y carácter de las competencias que
tiene asignadas (ya sean legislativas, judiciales, ejecutivas, consultivas o
administrativas); en cuanto a la segunda vertiente, de carácter material, la Administración
europea incluye la ejecución directa y centralizada del Derecho de la Unión
Europea a través de su propia estructura orgánica (ya sea convencionalmente
cualificada como Instituciones, órganos u organismos).
En consecuencia, en el concepto de Derecho
Administrativo Europeo habría que incluir el régimen jurídico de la
organización administrativa de las Instituciones, órganos y organismos de la
Unión, de su funcionamiento y del ejercicio de sus competencias de ejecución
directa del Derecho de la Unión Europea.
La importancia de este Derecho
Administrativo Europeo en cuanto que Derecho de la Administración Europea
radica tanto en la perspectiva interna de su objeto (organización y
funcionamiento de la Administración europea) como en su dimensión externa, esto
es, en las relaciones jurídicas que entabla esa Administración europea con los
sujetos del Derecho Europeo. En efecto, en todo el Derecho Administrativo
Europeo subyace el problema y el reto de garantizar los derechos de todos
aquellos sometidos al Poder Público europeo en la fase ejecutiva del Derecho
Europeo. De ahí la relevancia de los principios generales del Derecho
reconocidos por los Tribunales europeos y de los derechos fundamentales
proclamados por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Ésta será la acepción que se asuma en
este libro, de manera que, al estudiar el Derecho Administrativo Europeo,
estudiaremos el Derecho de la Administración europea, abordándose no sólo su
organización administrativa sino también su régimen jurídico de actuación.
La necesidad de una aplicación uniforme
y eficaz del Derecho europeo encuentra su epítome en la creación de una
estructura administrativa supranacional que asuma su ejecución. De esta manera,
la actividad administrativa origina la Administración europea. Desde este punto
de vista, la función ejecutiva ha exigido la formación de una Administración
europea, una vez evidenciadas las carencias de la administración indirecta a
través de las Administraciones públicas nacionales. El retraso en la creación
de una Administración supranacional obedece a un retardo correlativo en la
individualización de la función ejecutiva europea, la cual ha seguido a una
primera fase de intervención europea eminentemente legislativa.
La organización administrativa sigue así
–como decimos– a la función administrativa. Esto resulta especialmente patente
en el caso de determinados organismos europeos creados al servicio de una
función sumamente especializada prevista directamente en los Tratados. Tal es
el caso del Banco Central Europeo para administrar la política monetaria
europea o el Supervisor Europeo de Protección de Datos.
Sea como fuere, la situación del «poder
ejecutivo» europeo adolece de dispersión y de fragmentación. En efecto, en los
Tratados la función ejecutiva es la gran olvidada, recogiendo apenas
esporádicas previsiones que, además, se repartan entre Comisión, Consejo y
órganos independientes como el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de
Inversiones. Por su parte, cuando es el Legislador quien tiene que organizar la
función ejecutiva lo hace fragmentándola entre la Comisión, el Consejo y unos
nuevos entes no previstos en los Tratados como son las Agencias Europeas y a
las que encomienda tareas eminentemente administrativas que no sólo sustrae a
los Estados miembros sino también a la Comisión. Si a todo esto le unimos,
desde el punto de vista puramente administrativo, una Función Pública poco
numerosa, una ausencia de normativa procedimental homogeneizadora de la actuación
administrativa y una primitiva organización, no es de extrañar que se haya
llegado a hablar de «déficit ejecutivo» europeo.
En la evolución de la integración
europea, en los años ochenta se llegó a un punto en el que su núcleo principal
y aglutinador, el mercado interior, había alcanzado tal grado de implantación
que para entonces se enfrentaba al reto de una efectiva aplicación y
salvaguarda, una vez que el Derecho europeo se había implantado a través de una
acción primigenia europea fundamentalmente de aproximación de legislaciones (lo
que hoy día se da en calificar como «integración a través del Derecho»). En el
marco de esta acción europea, la ejecución del Derecho Comunitario se dejó en
manos de los Estados miembros («administración indirecta»). Sin embargo, en la
década de los ochenta esa «administración indirecta» se reveló insuficiente
para asegurar una efectiva ejecución, amén de nuevas necesidades uniformes de
aplicación en ámbitos recientemente incorporados a los Tratados (especialmente,
políticas sociales), así como la necesidad de afrontar y gestionar a escala
europea cuestiones y problemas de ámbito igualmente europeo. Piénsese en los
problemas trasnacionales que plantean, por ejemplo, el abastecimiento de
energía, el medio ambiente, el control de los flujos migratorios, la seguridad
marítima, aérea o alimentaria.
Sin embargo, la desconfianza de los
Estados miembros respecto a la creación de una auténtica «Administración
europea», condujo a una inadecuada asunción de estas tareas por la Comisión,
quien careció desde el primer momento no sólo de medios humanos y materiales,
sino también de una adecuada organización administrativa interna con la que
responder a estas nuevas competencias «ejecutivas». A ello es preciso añadir,
por un lado, el estructural problema derivado de la siempre conflictiva
transposición de directivas y, por otro, la creciente heterogeneidad de los
Estados miembros como fruto de las sucesivas ampliaciones, que obligan a las
Instituciones a optar por legislar menos y ejecutar mejor. Todo ha llevado a
hablar, con razón, del «déficit ejecutivo» europeo.
Aunque suele considerarse que la
manifestación de las carencias ejecutivas de las Comunidades Europeas se
produjeron cuando la fase «legislativa» de la integración europea se había
consolidado en la década de los ochenta del pasado siglo, lo cierto es que las
limitaciones ejecutivas europeas han sido una constante del proceso de
integración cada vez que en su derrota se propugnó la atribución de
competencias ejecutivas a las Instituciones europeas. Y es que, desde una
perspectiva más teorética, ese «déficit ejecutivo» responde a una determinada
concepción de la integración europea, cercana a las posiciones que la
interpretan como una mera Unión de Estados encaminada a la armonización de sus
legislaciones alrededor del núcleo central del mercado interior. Lejos de esta
concepción el otorgar a las Comunidades Europeas los medios humanos, orgánicos,
jurídicos y presupuestarios adecuados para garantizar, en última instancia, la
ejecución del Derecho que la organización supranacional podía alumbrar por esa
misma organización. El último y decisivo reducto de la soberanía quedaba
garantizado en manos de los Estados. El drama de los federalistas europeos (el
caso de Hallstein es paradigmático) fue toparse de bruces ante la cruda
realidad de la incapacidad ejecutiva de la Comisión, impotente pese a la veste
más bien retórica del Tratado, y a la que consideraban vanguardia de una futura
Federación europea.
Esta tradicional preterición del
«ejecutivo» europeo responde a que el proceso de integración europea se sigue
comprendiendo como un ejercicio de diplomacia internacional que se manifestaría
básicamente a través de su expresión legislativa. El grado de madurez y
complejidad alcanzado por dicho proceso lo ha hecho enfrentarse al problema de
la ejecución de la legislación en él alumbrado y evidencia los elementos
estructuralmente administrativos que en gran medida han determinado la
originalidad del proceso de integración europea. Esta situación responde
igualmente a la evolución política general de preeminencia del ejecutivo sobre
el legislativo, sólo que en el seno de la Unión Europea este fenómeno presenta
caracteres propios y peculiares. Necesidades funcionales han llevado a la
aparición de nuevos protagonistas y a la evolución del proceso de adopción de
decisiones (Comités, agencias, redes burocráticas trasnacionales).
En un discurso sobre las capacidades
ejecutivas de la Unión Europea, sin embargo, no se puede dejar de matizar el
modelo general de ejecución, condicionado por la previa división del poder
político en la Unión y en sus Estados miembros. Este marco constitutivo básico,
tanto europeo como nacional, que parte ineludiblemente de diferentes modelos
competenciales (supranacional, estatal, regional y local), constituye un
elemento estructural específico del proceso de ejecución del Derecho Europeo
que impide, de entrada, la mera aplicación de un modelo ejecutivo jerarquizado,
basado exclusivamente en la vinculatoriedad del Derecho y en la utilización de
instrumentos ejecutivos coercitivos (inspecciones, sanciones, etc.), de
carácter eminentemente unilateral y de naturaleza preferentemente jurídica.
Sin prescindir de esta perspectiva –que
debe ser el punto de partida–, la compleja realidad política, jurídica y social
de la Unión Europea y de sus Estados miembros obliga a complementarla con una
aproximación más política, en el marco de lo que se ha teorizado como
«integración deliberativa». Conforme a ella, la ejecución del Derecho Europeo
deviene igualmente una cuestión «política» en la que la imposición unilateral
cede, en ocasiones, ante la necesidad de conciliar bilateralmente intereses
contrapuestos o de armonizar culturas administrativas diferentes a la hora
tanto de identificar los problemas como de elegir las soluciones adecuadas. En
esta línea se sitúa toda la acción europea encaminada a crear foros, cauces de
diálogo, redes o estructuras mixtas (europeas–nacionales), a establecer
mecanismos de cooperación interadministrativos o a fomentar la formación y el
intercambio de funcionarios nacionales y europeos.
Hay que precisar, igualmente, que al
hablar de las capacidades ejecutivas de la Unión Europea se suelen incluir,
desde una perspectiva negativa, esas potestades jurídicas y esos medios
materiales encaminados a controlar el cumplimiento y sancionar el
incumplimiento de los Estados miembros, mientras que, desde una aproximación
positiva, se añaden los mecanismos para incentivar y estimular una correcta
ejecución del Derecho Europeo por esos Estados. Lo que ocurre es que esta
orientación exclusiva hacia los instrumentos de los que la Unión Europea
dispone para asegurar que los Estados aplican correctamente el Derecho Europeo
soslaya las propias capacidades de ejecución y de gestión directa de la propia
Unión, independientemente de los Estados. Y es que la Administración europea no
sólo «ejecuta» el Derecho Europeo en relación mediata con los Estados miembros,
sino que cada vez más lo aplica inmediatamente en relación con los
administrados europeos.
El surgimiento de una función ejecutiva
a desempeñar a escala europea y, consecuentemente, de una función
administrativa europea viene originado en la ampliación competencial de las
Comunidades y de la Unión. Aumento competencial que se caracteriza no tanto por
su faceta cuantitativa sino cualitativa, en la medida en que las Comunidades y
la Unión estarían en proceso de convertirse en un ente con competencia general
que dispone aproximadamente de las estructuras y de las actividades tanto de
dirección política como administrativas de los Estados miembros.
Tradicionalmente despreciado, el poder
ejecutivo europeo se revela cada vez más decisivo para explicar en gran medida
la crisis del proceso de integración europea. La propia credibilidad de la
Unión Europea va a depender de los medios con los que cuenta para hacer
efectivo y eficaz su Derecho y sus Políticas. Es por ello que el déficit
ejecutivo europeo pueda ser considerado un elemento más en la problemática
general de la legitimidad del proceso de integración. La encrucijada del Poder
Ejecutivo europeo encuentra decisivamente su solución en dotarse de una
auténtica Administración europea capaz de ejecutar y de garantizar el
cumplimiento del Ordenamiento europeo, para lo cual precisa de los medios
necesarios no sólo materiales (recursos humanos, presupuesto, etc.) sino
también y sobre todo jurídicos (con la creación de un cuerpo normativo que
configure un Derecho propio y específico).
La articulación constitucional de la
ejecución del Derecho Europeo en virtud del principio de ejecución o de
administración indirecta suponía, desde el punto de vista estrictamente
comunitario, la negación apriorística de la existencia de una Administración
europea, que ni siquiera formalmente se reconoce, salvo en el ámbito interno
(Función Pública, contratación administrativa, etc.). Los Tratados y la
doctrina se limitan a hablar de «Instituciones» y de «órganos», mientras que la
práctica y la jurisprudencia sí se referían de manera confusa y difusa a una
«Administración europea». De esta manera, en la estructura orgánica de la Unión
Europea se distinguiría un plano institucional y otro plano administrativo.
Sin embargo, Instituciones y
Administración europea son dos realidades que resultan en ocasiones difíciles
de distinguir. En realidad, su comparación o distinción no deja de ser
imposible en la medida en que nos encontramos con conceptos que operan en
planos semánticos diferentes. En efecto, la alternativa «Instituciones» y
«Administración» europeas no es dicotómica, pues son conceptos que responden a
realidades diferentes. En lo que respecta a las «Instituciones», se trata de un
concepto formal derivado de la caracterización convencional de determinados
órganos europeos a los que se cualifica como tales. La contraposición, pues,
del término «Instituciones» es simplemente «órganos» e, incluso, «organismos»,
según la evolución nominal del Derecho Europeo (nonato Tratado Constitucional,
Tratado de Funcionamiento, Legislación). Por su parte, la expresión
«Administración», utilizada en el contexto europeo, obedece a una perspectiva
material acuñada atendiendo a la propia función administrativa ejercida por
algunos órganos europeos (sean o no Instituciones). Desde este punto de vista,
la contraposición de «Administración» será el ejercicio del poder no
administrativo: judicial (Tribunal de Justicia), legislativo (Parlamento
Europeo, Consejo y, con peculiaridades, Comisión) e, incluso, ejecutivo (en
cuanto poder político de gobierno en el nivel constitucional).
Bajo el término «Administración europea»
se sitúa, por un lado, lo que se podría denominar «Administración de las
Instituciones» y, por otro, los órganos y organismos creados por el Derecho
originario o derivado para la realización de actividades administrativas
especializadas desde una posición de independencia (Banco Central Europeo) o de
autonomía funcional (Agencias europeas).
En este contexto, el término
«Instituciones» no se refiere exclusivamente a lo que los Tratados consideran
como tales, esto es, Parlamento, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia y
Tribunal de Cuentas, sino que se incluye igualmente las equiparaciones que
lleva a cabo el principal texto normativo de Derecho Administrativo comunitario
(el Estatuto de funcionarios): el Comité Económico y Social, el Comité de las
Regiones y el Defensor del Pueblo.
Dentro de estas Instituciones, resulta
imprescindible realizar una distinción básica entre la Comisión y el Consejo,
por un lado, y el resto de Instituciones, por otro. En efecto, la Comisión es
la Institución a la que con más propiedad se ha podido siempre considerar
«ejecutivo europeo» y a la que, debido a sus funciones, se ha adscrito una
auténtica Administración comunitaria, con una funcionalidad vertical
específica, pues los ejecutores naturales del Derecho Comunitario son las
Administraciones nacionales de los Estados miembros. En un alarde de simplismo
reduccionista se ha venido identificando «Administración europea» con «Comisión
Europea». Si ni siquiera desde un punto de vista funcional la ejecución
supranacional del Derecho Europeo ha sido prerrogativa exclusiva de la
Comisión, desde un punto de vista formal e instrumental ya hemos señalado la
imprecisión de tal identificación. Sea como fuere, la evolución administrativa
europea no puede prescindir de las Instituciones y órganos que se han visto
atribuidas tal función.
Por su parte, el desarrollo con carácter
intergubernamental de las políticas de la Unión Europea ha llevado a que se
establezcan en el seno del Consejo unos servicios administrativos considerables
y complejos, en especial la Administración político-militar al servicio de la
Política Exterior y de Seguridad Común. Del resto de Instituciones mal puede
predicarse la existencia de una Administración, pues en tales casos apenas sí
puede hablarse de aparatos burocráticos al servicio de las Instituciones y que
les sirven de infraestructura para el cumplimiento de los fines institucionales
que los Tratados les han confiado. Su función se limita, pues, a la de un
tradicional Secretariado de una organización internacional. Así, resulta
revelador que la organización administrativa al servicio del Parlamento se
denomine oficialmente «Secretariado General».
Así pues, en un sentido amplio y
horizontal, bajo el término «Administración europea» se incluye una abstracción
de todos los aparatos administrativos de las Instituciones, órganos y
organismos de la Unión Europea, y del que la jurisprudencia y, en menor medida,
la doctrina, se sirven como lugar común, en parte por mimetismo con las
realidades nacionales, en parte para no confundir las actuaciones
institucionales y administrativas en el seno de una Institución u órgano. No
obstante, en un sentido restringido y funcional y desde una aproximación
vertical, la Administración europea es la estructura orgánica encargada de
ejecutar a escala europea el Derecho y las Políticas de la Unión.
Dentro del concepto de Derecho
Administrativo Europeo se incluyen una serie de elementos que es necesario
exponer sumariamente: primero, las competencias de la Administración europea;
segundo, la organización administrativa europea; tercero, el régimen jurídico
de funcionamiento de la Administración europea; y, cuarto, la ejecución del
Derecho europeo por la Administración europea.
Las competencias de ejecución atribuidas
a la Administración europea son aquellas competencias ejecutivas de las que han
sido privados los Estados miembros en aras de conseguir una ejecución más
uniforme y eficaz del Derecho europeo. En efecto, los Estados miembros son los
que, en principio, tienen atribuida la competencia de ejecución del Derecho que
aprueba la Unión Europea. Este principio de ejecución o de «administración»
indirecta es una consecuencia implícita al principio originario de atribución
de poderes (y de competencias), en virtud del cual sólo las competencias y
poderes, tanto normativos como ejecutivos, expresamente conferidos a la Unión
pueden ser ejercidos por ésta. En la medida en que las competencias de
ejecución previstas en los Tratados de forma expresa en beneficio de la Unión
son excepcionales (ayudas de Estado, competenciadefensa de la competencia,
etc.), el resto de competencias ejecutivas continúan correspondiendo a los
Estados, que no las habrían cedido.
Ahora bien, el Legislador europeo, al
legislar sobre los ámbitos sectoriales que han sido atribuidos a la Unión,
puede considerar necesario atribuir competencias de ejecución a la Unión en
aras de una aplicación uniforme y eficaz del Derecho europeo y para una mejor
consecución de los objetivos de las distintas Políticas europeas. Se trata, por
consiguiente, de una decisión política articulada legislativamente que tiene,
como primera consecuencia, atribuir competencias de ejecución a la Unión y,
como segunda, privar de esas competencias a los Estados.
Por tanto, la identificación de las
concretas competencias de ejecución que han sido atribuidas a la Unión Europea
deberá llevarse a cabo a partir de un análisis de cada sector material o
Política europea determinada. Es en el seno de cada Política europea donde ha
sido preciso configurar la ejecución europea con una organización administrativa
singular y con un régimen jurídico específico, por ejemplo en relación con las
potestades atribuidas a la Administración Europea (potestad normativa, potestad
sancionadora, potestad de inspección, etc.) o con peculiaridades del régimen
jurídico de los actos administrativos, de los contratos o de las subvenciones
en ese concreto ámbito material.
Atribuida una competencia a la Unión
Europea, el siguiente paso es distribuir su ejercicio entre los órganos (sean
Instituciones, sean organismos) que componen la estructura administrativa
europea. En este reparto, los Tratados establecen los criterios básicos y el
Legislador decide no sólo la atribución sino también la necesidad de crear
nuevos órganos.
En efecto, como premisa básica la
Comisión es la Institución que se erige en beneficiaria preferente de las
competencias de ejecución de la Unión (art. 291 TFUE) y receptora exclusiva de
la potestad normativa ejecutiva que desarrolla por delegación los actos
legislativos mediante actos delegados (art. 290 TFUE). El Consejo, por su
parte, puede asumir, por atribución legislativa y con carácter excepcional,
competencias de ejecución (art. 291 TFUE), al tiempo que los Tratados le
otorgan competencias de ejecución directa en ámbitos particularmente sensibles,
como la Política Exterior y de Seguridad o la Política económica.
También los Tratados han creado un
órgano especializado para la ejecución de la Política monetaria: el Banco
Central Europeo. Especialización que observamos igualmente en otros órganos
como el Banco Europeo de Inversiones, la Agencia Europea de Defensa, Europol o
Eurojust. Estos tres últimos órganos, pese a la singularidad que les confiere
su mención en los Tratados y los ámbitos materiales en los que operan, participan
del género orgánico que más ha proliferado en la obra creadora de estructuras
administrativas por el Legislador europeo: las Agencias europeas, heterogéneas
en sus potestades pero similares en su fundamento ejecutivo y organizativo, que
se han implantado en numerosas Políticas europeas para la ejecución de las
mismas, si bien con potestades y funciones muy diferentes entre sí.
Por último, en este apartado
organizativo, es preciso mencionar un ámbito especial de gran importancia para
el desarrollo del Derecho Administrativo Europeo: la Función Pública de la
Unión Europea. Junto con el Derecho de la Competencia, el Derecho de la Función
Pública europea constituye el elemento más fructífero de la Administración
europea para propiciar no sólo regulaciones innovadoras de institutos como el
procedimiento o los recursos sino también construcciones jurisprudenciales de
principios y derechos que, posteriormente, han trascendido ese ámbito
específico para afirmarse como soluciones y hallazgos válidos para toda la
Administración Europea y para perfilar el Derecho Administrativo Europeo.
Como señalábamos más atrás, los
concretos ámbitos sectoriales en los que se llevan a cabo las Políticas europeas
constituyen el entorno donde se establecen regímenes jurídicos singulares o
específicos de ejecución del Derecho Europeo, también en su dimensión
organizativa, como hemos visto. Esta aproximación pragmática al régimen
jurídico del funcionamiento de la Administración Europea explica que la
normativa general sea inexistente o, como mucho, parcial, en instituciones
jurídico-administrativas tan básicas como el procedimiento administrativo o la
contratación administrativa.
En la actualidad, los criterios generales
que informan la actuación de la Administración europea son los que ha ido
deduciendo la jurisprudencia europea como principios generales del Derecho o
los que, en una fase ulterior, se han consagrado como derechos (en particular,
el derecho a la buena administración y los derechos instrumentales en que se
articula). Sin embargo, la limitación de la aproximación casuística, propia de
las construcciones jurisprudenciales, en particular con las lagunas evidentes
que se producen (por ejemplo, en los plazos de duración de los procedimientos y
las consecuencias de su inobservancia), así como la imperfecta eficacia de
principios y derechos no articulados procedimentalmente (como contraste
evidente se puede citar el caso del derecho de acceso a los documentos), abogan
por la superación de un régimen jurídico de la Administración europea
construido desde la regulación sectorial o especial y sobre la base de
principios generales jurisprudencialmente formulados o de derechos solemnemente
consagrados pero carentes de instrumentalidad operativa, superación que se
llevaría a cabo mediante la aprobación de una legislación europea general que
establezca el régimen jurídico, organizativo y procedimental, de la
Administración europea.
Para ello, los Tratados y la Carta de
Derechos Fundamentales proporcionan el fundamento formal y material de esa
nueva legislación. En lo que respecta al fundamento formal, el art. 298 del
TFUE impele al Legislador a dotar a la Administración europea de un régimen
jurídico que la haga «abierta, eficaz e independiente». Mientras que el
fundamento material de ese régimen jurídico deberá edificarse sobre la base del
derecho a la buena administración y los derechos en que se articula (art. 41),
pero también sobre todo el acervo jurídico-administrativo europeo al que antes
hacíamos referencia, integrado por las soluciones implantadas en los diferentes
ámbitos sectoriales (Políticas europeas) o especiales (Función Pública, régimen
financiero) o configuradas jurisprudencialmente en forma de principios
generales del Derecho.
Junto a esa producción normativa general
–y, en gran medida, precediéndola–, se precisa una construcción teórica que
aporte solidez al Derecho Administrativo Europeo. Esta dogmática ha
experimentado en los últimos años un aumento cuantitativo y cualitativo
considerable, reflejo de la importancia creciente de la actuación de la
Administración europea.
Esa reflexión teórica que precede y
acompaña a la articulación normativa del Derecho Administrativo Europeo la
observamos en la Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2013, en
la que esta Institución insta la aprobación de un acto legislativo sobre una
Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea. Dicha Resolución se
apoya significativamente, entre otros, en los resultados de las investigaciones
presentadas en las Jornadas académicas celebradas en la Universidad de León con
el apoyo del Parlamento Europeo en abril de 2011 (recogidas en el libro Un
procedimiento administrativo para Europa , coordinado por la Profª. Mercedes
Fuertes) y en los trabajos científicos desarrollados en el seno de ReNEUAL
(Research Network on EU Administrative Law ), cuyo producto más acabado es el
conocido como Código ReNEUAL.
Junto al sistema de atribución de
competencias ejecutivas a la Administración europea y de fuentes del Derecho
Administrativo Europeo y al régimen jurídico de organización y funcionamiento
de aquella, elemento imprescindible del citado Derecho Administrativo Europeo
es el de la ejecución del Derecho Europeo en cuanto que sectores materiales de
actividad donde la Administración europea ejerce sus competencias y potestades
de ejecución.
Cada Política europea presenta sus
peculiaridades de configuración ejecutiva y de régimen jurídico de organización
y funcionamiento, con soluciones que en muchos casos han trascendido la
sectorialidad de origen para erigirse en instrumentos de validez general para
el Derecho Administrativo Europeo.
En esta relación de especialidad, las
escasas regulaciones positivas de carácter general conjugan armónicamente las
previsiones generales con la legislación sectorial. Es el caso paradigmático de
los procedimientos de contratación y de concesión de subvenciones, que permiten
complementos o singularidades por la legislación sustantiva de agricultura, de
ayuda al desarrollo o de investigación y desarrollo. Esa articulación
regulación general-regulación especial es un criterio básico que deberá ser
tenida en cuenta por la futura legislación de Derecho Administrativo Europeo,
en particular, de procedimiento administrativo.
Evidentemente, la regulación ejecutiva
de las Políticas europeas depende del alcance exacto de las competencias
efectivamente atribuidas a la Administración europea. Así, su importancia es
particularmente evidente en Políticas europeas como la de Competencia, la de
Cohesión territorial, Agricultura o Ayuda al Desarrollo, sin perjuicio de otras
actuaciones especialmente trascendentes para la Unión Europea, como la gestión
del arancel europeo o los programas de investigación.
En la configuración ejecutiva de estas
Políticas o de estas actuaciones se observa otra de las notas características
de la ejecución del Derecho Europeo: la imbricación organizativa y
procedimental de los diferentes niveles de Administración, europea y nacional.
De ahí la posibilidad de una concepción amplia del Derecho Administrativo
Europeo, pues también la Unión Europea regula sectorialmente la ejecución por
los Estados del Derecho Europeo, pese a la imposibilidad paradójica de una
regulación general de dicha ejecución por las Administraciones Públicas
nacionales, pues el Tratado (art. 298 TFUE) sólo permite Legislación general
para conformar el Derecho de la Administración europea.
De esta forma, en la regulación de la
ejecución del Derecho europeo convergen las dos acepciones del Derecho
Administrativo Europeo, pues la Administración europea, con su peculiar pero
propio Derecho, concurre, según la singular distribución de competencias
ejecutivas en la Unión Europea, junto con las Administraciones nacionales, cuyo
régimen jurídico, formalmente, continúa siendo ajeno al Derecho europeo (en
virtud matizado principio de autonomía orgánica y procedimiental), pero que,
materialmente, cada vez viene más predeterminado por aquel, desbordándose
también en esos aspectos orgánicos y procedimentales.
A) De Derecho Administrativo Europeo:
Chiti, M.P. (Dir.), Diritto Ammnistrativo europeo , Giuffré, 2013 Craig, P., EU
Administrative Law , 2 nd ed., OUP 2012; DeLucia, L. y Marchetti, B. (Dirs.),
L’amministrazione europea e le sue regole , Il Mulino, 2015; Della Cananea, G.
(Dir.), Diritto Admministrativo Europeo , 3ª ed., Giuffré, 2011; Dutheil de la
Rochère, J. y Auby, J.-B., Droit administratif européen , Bruylant 2008;
Hoffman, H.; Rowe, G.; Turk, A., Administrative Law and Policy of the European
Union , OUP, 2011; Schwarze, J., European Administrative Law , Office for
Official Publications of the European Communities / Sweet & Maxwell, 2006.
Destaca en particular el Código ReNEUAL de procedimiento administrativo de la
Unión Europea (Dirs. O. Mir; H.C.H. Hofmann; J.P. Schneider; J. Ziller), INAP
2015. B) De Derecho Europeo: Alonso García, R., Sistema Jurídico de la Unión
Europea , 3ª ed., Civitas/Thomson Reuters, 2012; Linde, E.; Bacigalupo, M. y
Fuentetaja, J., Principios de Derecho de la Unión Europea , 5ª ed., Colex 2012;
Schütze, R., European Constitutional Law , CUP, 2012 y European Union Law, CUP,
2015.
Ballesteros Moffa, L. A.: «La
europeización de los procedimientos administrativos nacionales» en Revista de
Derecho de la Unión Europea (REDUE) , nº 19, 2010, pp. 177-217; Calonge
Velázquez, A.: «El concepto de Administración pública en la Unión Europea:
Administración pública nacional y Administración pública comunitaria» en
Revista de Derecho de la Unión Europea (REDUE) , nº 19, 2010, pp. 11-30;
Fuentetaja, J., La Administración Europea. La ejecución europea del Derecho y
las Políticas de la Unión , Civitas/Fundación Alfonso Martín Escudero, 2007;
Lindseth, P. L.: «Democratic Legitimacy and the Administrative Character of Supranationalism:
the Example of the European Community» en Columbia Law Review , 1999, vol.
99(3), pp. 628-738; «The Contradictions of Supranationalism: Administrative
Governance and Constitutionalization in European Integration Since the 1950s»
en Loyola of Los Angeles Law Review , 2003, vol. 37(2), pp. 363-406; Metcalfe,
L.: «After 1992: Can the Commission Manage Europe?» en Australian Journal of
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europeización del Derecho Administrativo a la unión administrativa europea» en
La unión administrativa europea (Coord. F. Velasco y J.-P. Schneider), Marcial
Pons 2008, pp. 87-107.
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