Capítulo V El consejo: de secretario a administración
- I. El Consejo: de secretariado a administración
- 1. La evolución administrativa del
Consejo
- 2. Intergubernamentalidad y
supranacionalidad en la Administración del Consejo
- II. Competencias ejecutivas del Consejo
- 1. Ámbitos materiales y formas de
ejecución
- 2. Competencias ejecutivas
originarias
- 3. Competencias de ejecución del
Consejo atribuidas por el Legislador
- III. La Administración del Consejo
- 1. Órganos administrativos
preparatorios del Consejo
- 1.1. Comités
- 1.2. Grupos de trabajo
- 2. La Secretaría General del Consejo
- 3. Estructuras administrativas de la
PESC-PESD: La Administración político-militar de la Unión Europea
- 3.1. Órganos
político-administrativos
- 3.2. Órganos militares
- 3.3. Agencias creadas en el ámbito
de la PESD
- 3.3.1. Instituto
de Estudios de Seguridad de la Unión Europea
- 3.3.2. Centro de
Satélites de la Unión Europea
- 3.3.3. Agencia
Europea de Defensa
- 3.4. Medios administrativos para la
ejecución de la Política Exterior y de Seguridad Común
- 4. Estructuras administrativas del
Consejo para la ejecución del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
- 4.1. El Comité de Coordinación
- 4.2. La Oficina Europea de Policía
(EUROPOL)
- 4.3. La Escuela Europea de Policía
- 4.4. La Unidad Europea de
Cooperación Judicial (EUROJUST)
- 4.5. Agencia Europea para la gestión
operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de
libertad, seguridad y justicia
- Bibliografía básica
- Bibliografía complementaria
En sus orígenes, la Secretaría General
del Consejo fue muy reducida por la aversión tanto de Monnet como de los
federalistas a crear una Administración que pudiera rivalizar con la Comisión.
Por ello, representa la infraestructura administrativa, material y personal,
necesaria para el desarrollo de los trabajos de los órganos del Consejo: grupos
de trabajo, COREPER y el propio Consejo en su composición de los representantes
de los Gobiernos de los Estados miembros. Sin embargo, de forma imperceptible,
pero real, en un proceso iniciado desde los mismísimos orígenes del Consejo
Especial de Ministros de la CECA (creación de Comité de Coordinación y primeros
grupos de trabajo), continuado con el Consejo de Ministros CEE (creación del
COREPER) y agudizado, más tarde, con el Tratado de Maastricht, el Consejo,
directamente o a través de su Secretaría General, ejerce competencias
ejecutivas cualitativa y cuantitativamente cada vez más importantes,
comparables a las de una Administración Pública, sobre determinadas políticas
(especialmente, PESC y Cooperación policial y judicial en materia penal, pero
también política económica y monetaria), que la pueden erigir potencialmente en
una Institución competidora de la Comisión.
Ciertamente la Secretaría General del
Consejo se puede erigir en lo que los federalistas europeos siempre temieron:
una Institución y una Administración rival de la Comisión, si bien hay siempre
que matizar la importancia cuantitativa de la ejecución del Derecho y de las
Políticas europeas por el Consejo.
La creciente y reciente atribución de
competencias ejecutivas al Consejo ha terminado por crear, desde un punto de
vista sustantivo, una auténtica división en la Administración del Consejo,
donde es fácil distinguir, por un lado, los servicios administrativos
tradicionales (encargados, fundamentalmente, del Derecho y las Políticas
europeas) y, por otro, las estructuras administrativas creadas en el Consejo al
servicio del Derecho y las Políticas más intergubernamentales. Estas últimas se
caracterizan por su carácter innovador y evolutivo, mucho más flexible y
permitiendo la presencia de los Estados miembros (en especial, el caso de las
Agencias de la Unión Europea). De esta manera, la expansión competencial de la
Unión Europea produce una intensificación del proceso de administrativización
del Consejo por cuanto, para desarrollar sus funciones, éste y, más
acuciantemente, el COREPER precisan contar con órganos internos especializados
en las distintas materias en que deberá pronunciarse.
Desde un punto de vista cualitativo, la
Secretaría General del Consejo no se limita a asistir a éste en la función
legislativa que normalmente ejerce, pues también lo hace en el caso de las
competencias ejecutivas que tiene atribuidas, ya de forma originaria, ya
derivada. Evidentemente, los actos y los procedimientos internos son los mismos
tanto si se trata de ejercer la función legislativa que la ejecutiva. Más aún,
la complejidad técnica y la celeridad de actuaciones precisas potencian y
refuerzan el papel de la Administración del Consejo cuando éste realiza
precisamente funciones ejecutivas. Recientemente, el haber residenciado en el
Consejo todas las funciones ejecutivas directas de la PESC y de la Cooperación
Policial y Judicial en materia penal terminan por consolidar el papel de la
Secretaría General del Consejo que, en una imparable mutación cualitativa, viene
a erigirse en una auténtica Administración del Consejo.
La última evidencia de este proceso
evolutivo lo encontramos en la nueva figura del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que aúna la acción exterior de
la Unión y las competencias que en este sentido corresponden tanto al Consejo
como a la Comisión. El cambio administrativo se ha llevado a cabo no tanto con
el órgano unipersonal en sí sino con la configuración legislativa que se ha
dado al Servicio Europeo de Acción Exterior, que el TUE pone al servicio del
Alto Representante. Por la singularidad orgánica de este Servicio, será
analizado monográficamente en el capítulo dedicado a «otros órganos» de la
Administración europea, sin perjuicio de las referencias necesarias a la
incidencia que la creación del SEAE ha tenido en la Administración del Consejo
(por ejemplo, la transferencia en bloque a dicho Servicio de la Dirección de
Gestión de Crisis y Planificación, de la Capacidad civil de planeamiento y
ejecución y del Estado Mayor de la Unión Europea).
La Administración del Consejo presenta
la peculiaridad de aparecer formada, de una parte, por órganos administrativos
de composición y de carácter intergubernamental y, de otra, por órganos
administrativos supranacionales e integrados. En el primer grupo hay que
contabilizar los Comités del Consejo (COREPER, Comité Político y de Seguridad,
etc.) y sus numerosos grupos de trabajo, compuestos por los representantes
nacionales y en los que se plantean y se defienden los intereses de cada Estado
miembro. Por su parte, entre los órganos administrativos supranacionales se
encuentra la Secretaría General del Consejo y su Secretario General. Precisamente
la interacción de estos dos grupos (intergubernamental, uno; integrado, el
otro) caracteriza de manera completamente genuina la Administración del
Consejo.
En efecto, la esencia estructural del
Consejo en cuanto Institución se proyecta decisivamente sobre su entidad en
cuanto Administración. Aunque el Consejo se caracteriza por su lógica
intergubernamental, no por ello se enmascara su realidad como Institución
europea. Y así, el proceso de formación de la voluntad del Consejo se articula
a través de la intervención de una serie de órganos administrativos
preparatorios prefigurados a imagen y semejanza del órgano superior que encarna
la Institución. Pero si en sus orígenes el Consejo pretendió encauzar
administrativamente su trabajo decisorio a través de estos órganos que en las
correspondientes escalas jerárquicas lo proyectan, la en un primer momento
limitada Secretaría General progresivamente se erige en instancia
administrativa singularizada con participación específica en la función
legislativa y ejecutiva del Consejo.
Esto permite a la Administración del
Consejo (órganos colegiados trasnacionales preparatorios y Secretaria General)
asumir una autoridad fáctica de gran importancia en el proceso decisorio,
funcionando principalmente a través de reglas oficiosas y acuerdos informales.
Todo ello concurre a incrementar sustancial y cualitativamente el carácter
supranacional y colectivo del Consejo y revela la trascendental relevancia de
la Administración del Consejo como un elemento configurador más de la
idiosincrasia y esencia de la Institución.
Una posible evolución de esta
administrativización del Consejo es la de erigirse en una Institución creadora
de intereses integradores supranacionales, propios y peculiares. Propios no
sólo con respecto a la Comisión, sino también frente a los Estados miembros. Y
peculiares, por la particularidad de los ámbitos intergubernamentales en los
que opera. Sería un ejemplo más de «integración deliberativa», forjada en el
marco de la estructura administrativa permanente creada y desarrollada en el
seno de la Secretaría General del Consejo, en la que interactuarían los
funcionarios del Consejo, los funcionarios de los Estados miembros en comisión
de servicio en dicha estructura y los funcionarios nacionales de las Representaciones
permanentes de los Estados miembros.
Más aún, aunque la composición nacional
de los órganos colegiados preparatorios de las decisiones del Consejo responde
intrínsecamente a una lógica intergubernamental, la dinámica funcional de estos
órganos y el marco procedimental de su actividad concurre a la composición de
intereses (superando los estrictos intereses nacionales) y a la armonización
con los intereses europeos. En efecto, la relación de interactividad entre
intereses nacionales (encarnados por las representaciones nacionales) e
intereses europeos (defendidos, cada uno a su nivel, por la Presidencia y, en
mayor medida, por la Comisión, presente igualmente en estos órganos) permite en
la mayoría de los casos una síntesis propia de los intereses en presencia,
haciendo de la Administración del Consejo un factor más de integración.
Esto queda cualitativamente certificado
por el hecho de que, aunque formalmente las decisiones siempre son adoptadas
por el Consejo, en la práctica la mayoría de cuestiones de carácter técnico y,
por tanto, de naturaleza predominantemente ejecutiva son acordadas en sede de
grupos de trabajo y, a lo sumo, de Comités, pues se trata de ámbitos y objetos
que son más proclives a la integración europea. En este contexto, se ha considerado
que el procedimiento administrativo al que se sujeta el funcionamiento de los
órganos administrativos del Consejo propicia la consecución del interés común,
en particular por las prerrogativas de la Comisión.
Las competencias ejecutivas que
excepcionalmente ostenta el Consejo varían en función del ámbito de actuación
de la Unión Europea. La ventaja precisamente de esta Institución es que por su
condición simultánea de órgano europeo pero, al mismo tiempo, de composición
nacional y de lógica intergubernamental radica en la posibilidad de asumir las
necesidades de ejecución de las Políticas de carácter intergubernamental que se
residencien en la estructura orgánica europea. Además, estas competencias
ejecutivas en ámbitos intergubernamentales o menos integrados son,
evidentemente, peculiares y propias, lejanas a las competencias ejecutivas de
los ámbitos tradicionalmente comunitarios. Las potestades de ejecución, en tales
casos, son menos intensas y se limitan, a lo sumo, a potestades de coordinación
(política económica y monetaria) o mecanismos de cooperación (cooperación
policial y judicial).
Singular, en este contexto, es el caso
de la Política Exterior y de Seguridad Común o, más concretamente, de la
Política Europea de Seguridad y Defensa. En efecto, ésta última presenta la
peculiaridad de que su ejecución es centralizada (Administración
político-militar del Consejo y SEAE) pero con medios nacionales (recursos humanos
y materiales puestos a disposición por los Estados miembros). La credibilidad
de la Unión Europea en cuanto tal en la escena internacional ha obligado a
asumir competencias ejecutivas a escala europea, limitando o superando una
posible ejecución indirecta, es decir, que la Unión estableciera posiciones
comunes sobre los problemas internacionales y que los Estados miembros
extrajesen todas las consecuencias prácticas que de aquellas se derivasen. En
lugar de ello, la Unión ha optado por ser ella misma la que actúe en el plano
diplomático y en el plano de la seguridad-defensa, realizando, en este último
caso, operaciones militares o civiles europeas, pero con los medios que los
Estados proporcionen.
En el caso de las restantes Políticas
(las propias del núcleo comunitario original), por su parte, las competencias
ejecutivas del Consejo son excepcionales, y en muchos casos se explican por
suponer derogaciones puntuales a las reglas del propio Tratado (ayudas de
Estado) o por constituir cuestiones políticamente sensibles.
Las competencias ejecutivas que los
Tratados atribuyen al Consejo en el seno de las Políticas europeas son escasas
y excepcionales y obedecen por lo general, como hemos indicado más arriba, a
derogaciones puntuales de las reglas establecidas por el Tratado en beneficio
de los Estados o en cuestiones políticamente muy sensibles.
No vale la pena ser exhaustivos con un
elenco –por lo demás complejo– de competencias ejecutivas que el Tratado en su
articulado atribuye al Consejo, pero merece la pena destacar algunos ejemplos
significativos. En primer lugar, en el seno de la Política Agrícola Común, como
derogación a las normas de libre competencia en la producción y
comercialización de productos agrícolas, el Consejo podrá autorizar, en
especial, la concesión de ayudas para la protección de las explotaciones
desfavorecidas por condiciones estructurales o naturales y en el marco de
programas de desarrollo económico (art. 42 TFUE).
En segundo lugar, y en el ámbito
emblemático de las ayudas de Estado, el Consejo, a petición de un Estado
miembro, podrá exceptuar la prohibición general del artículo 107 TFUE y sus
Reglamentos de desarrollo, declarando «que la ayuda que ha concedido o va a
conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado interior,
cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisión» (art. 88 TFUE).
Finalmente, destacar el caso de la
Política Económica y Monetaria . El Tratado atribuye directamente al Consejo
competencia sobre las políticas económicas de los Estados miembros, otorgándole
a tal fin potestades de coordinación en forma, primero, de «orientaciones
generales» y, segundo, de «recomendaciones» (art. 121 TFUE).
Entre las competencias de ejecución de
la Política económica y monetaria europea previstas en el Tratado, destaca la
relativa al procedimiento de déficit excesivo (art. 126 TFUE), desarrollado por
el Reglamento 1467/97, y que establecen en conjunto un marco normativo al que
el Consejo debe someterse. Iniciado por la Comisión, a la que se encarga la
supervisión del cumplimiento de la obligación de evitar déficit excesivo y se
le dota de parámetros de interpretación y control, es en cambio el Consejo
quien ostenta potestades decisivas de impulso y ejecución del procedimiento. En
primer lugar, el Consejo puede dictar un acto declarativo de la existencia de
un déficit excesivo en un Estado miembro. En segundo lugar, el Consejo puede no
sólo dirigirle recomendaciones para solucionar tal situación sino que le impone
un plazo para hacerlo. Como mecanismo coercitivo para impeler al Estado, el
Tratado permite al Consejo decidir la publicidad de tales recomendaciones.
En tercer lugar, si un Estado miembro
persistiere en no llevar a efecto las recomendaciones del Consejo, éste podrá
decidir que se formule una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte,
en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que
el Consejo considere necesaria para poner remedio a la situación. En tal caso,
el Consejo podrá exigir al Estado miembro de que se trate la presentación de
informes con arreglo a un calendario específico para examinar los esfuerzos de
ajuste de dicho Estado miembro.
En cuarto lugar, si un Estado miembro
incumpliere la advertencia que le ha dirigido el Consejo y no se atiene a las
medidas que éste le ha especificado debe adoptar, entonces el Consejo podrá
decidir que se aplique o, en su caso, que se intensifique una o varias de las
siguientes medidas:
• exigir al Estado miembro de que se
trate que publique una información adicional, que el Consejo deberá
especificar, antes de emitir obligaciones y valores,
• recomendar al BEI que reconsidere su
política de préstamos respecto al Estado miembro en cuestión,
• exigir que el Estado miembro de que se
trate efectúe ante la Comunidad un depósito sin devengo de intereses por un
importe apropiado, hasta que el Consejo considere que se ha corregido el
déficit excesivo,
• imponer multas de una magnitud apropiada.
La inclusión en el Tratado de la Unión
Europea de dos políticas de esencia intergubernamental hacía del Consejo la
Institución adecuada –si no única– capaz de asumir la ejecución de tales
políticas: la Política Exterior y de Seguridad Común (incluida su vertiente de
Política Europea de Seguridad y Defensa) y la Cooperación Policial y Judicial
en materia penal (posteriormente transformada en Espacio de Libertad, Seguridad
y Justicia, hoy día ubicada formalmente en el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, pero manteniendo una fuerte impronta intergubernamental y una
importancia considerable del Consejo).
Especialmente trascendentes son las
competencias ejecutivas que el Tratado atribuye al Consejo en relación con la
Política Exterior y de Seguridad Común. Dejaremos para más adelante en este
capítulo un estudio pormenorizado de los medios humanos y materiales
organizados en la Administración del Consejo y, para otro capítulo, la
reorganización que ha supuesto la irrupción del Servicio Europeo de Acción
Exterior. Ahora, en cambio, para expondremos brevemente las potestades
jurídicas ejecutivas que en este ámbito se han conferido al Consejo. Fuera de
los peculiares instrumentos jurídicos encaminados a establecer la posición de
la Unión Europea en el concierto internacional (definir principios y
orientaciones generales; señalar intereses estratégicos; declaraciones), el
Tratado y la práctica del Consejo reconocen a éste la posibilidad de adoptar
decisiones que establezcan acciones operativas (art. 28 TUE), definir
posiciones europeas sobre asuntos concretos de carácter geográfico o temático
(art. 29 TFUE) y adoptar decisiones ejecutivas de las acciones operativas y de
las posiciones europeas de la Unión.
Ya hemos visto cómo, cuando el
Legislador decide crear una competencia de ejecución a nivel europeo
–sustrayéndosela a sus beneficiarios naturales, los Estados–, la atribución de
dicha competencia de ejecución se debe hacer a la Comisión. Así lo recogía el
anterior artículo 202 del TCE y en el mismo sentido lo hace hoy día el art. 291
del TFUE al regular los «actos de ejecución». Pero también se recoge la
posibilidad de que esa competencia de ejecución, primeramente europeizada, no
se atribuya a la Comisión sino, excepcionalmente y en casos específicos
debidamente motivados, al Consejo. Se trata de una importante posibilidad que
el Tratado admite y cuyo régimen jurídico, hoy día establecido en el art. 291.2
del TFUE, es preciso esclarecerlo a partir de la práctica y jurisprudencia
anterior, pues responde a la misma razón de ser.
En efecto, el anterior artículo 202 del
TCE recogía una posible excepción a esa regla general de atribución de
competencias ejecutivas a la Comisión: « El Consejo podrá asimismo reservarse,
en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución».
El art. 291.2 es un poco más detallado al señalar que, cuando se requieran
condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la
Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos
específicos debidamente justificados y en el caso de las decisiones adoptadas
en el marco de la PESC-PESD, al Consejo.
Antes de que el Acta Única Europea
incorporase el citado párrafo en el TCE, la única previsión era la del entonces
artículo 155 (actual 211) según el cual la Comisión ejerce las competencias que
el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas. Así
pues, el Consejo no estaba obligado a atribuir, a nivel europeo, las
competencias de ejecución a la Comisión, pudiendo discrecionalmente
atribuírselas a ésta o reservárselas a sí mismo. Se reconocía así –según el
Abogado General Dutheillet de Lamothe– que «el Consejo posee institucionalmente
no sólo facultades normativas generales y básicas, sino igualmente la facultad
de dictar por sí mismo las disposiciones de ejecución necesarias para la
aplicación de las normas generales que adopta». Eran las conocidas como
«autohabilitaciones», que permitían al Consejo liberarse de las exigencias de
procedimiento establecidas en el Tratado y que la jurisprudencia admitió sobre
la base de que aquellas se encaminaban a la operación de regulación de los
elementos esenciales de la materia, dejando un amplio margen de actuación a la
regulación de los elementos no esenciales.
Con el citado párrafo del artículo 202
introducido por el Acta Única Europea, el Consejo no dejaba de ser Institución
ejecutiva, pero sí que cedía la preeminencia y preferencia en este carácter a
la Comisión. A partir de entonces, el Consejo sólo podría reservarse el
ejercicio directo de las competencias de ejecución «en casos específicos». Poco
después el Tribunal de Justicia consideró que tal decisión de reserva sólo se
podía adoptar, además de en casos específicos, si el Consejo la motivaba de
manera circunstanciada [ Comisión v. Consejo , 24 octubre 1989 (16/88)],
extremo que fue consagrado en la denominada «Segunda Decisión de Comitología»
en 1999.
La primera estructura administrativa
creada en el seno del Consejo fue la Comisión de Coordinación, en el ámbito de
la CECA, que posteriormente evolucionó –ya en el ámbito CEE y EURATOM– al
Comité de Representantes Permanentes que, tras la fusión de los ejecutivos de
1965, aglutinó la última instancia universal de preparación de los trabajos del
Consejo. No obstante, en razón de la especialización y trascendencia de
determinadas materias, el Consejo o los mismísimos Tratados han creado
igualmente Comités sectoriales.
El Comité de Representantes Permanentes
es el principal órgano auxiliar del Consejo y está encargado de preparar sus
trabajos y de realizar las tareas que aquel le confíe (art. 16.7 TUE y 240
TFUE). No es, pues, una Institución, por lo que no ostenta ni ejerce
competencias propias, de ahí que, en su condición de órgano auxiliar, las
funciones de ejecución de los mandatos confiados por el Consejo no habilitan a
este Comité a ejercer el poder de decisión que los Tratados atribuyen al
Consejo [ Comisión v. Consejo , 19 marzo 1996 (C-25/94)]. Inviable, pues, la
delegación de competencias ejecutivas por parte del Consejo en beneficio del
COREPER.
El Reglamento interno del Consejo
señala, además, que este órgano velará especialmente por que las políticas y
las acciones de la Unión sean coherentes entre sí y se respeten los principios
de legalidad, subsidiariedad, proporcionalidad y motivación de los actos, así
como las normas que establecen las atribuciones de las Instituciones y órganos
de la Unión, las disposiciones presupuestarias y las normas de procedimiento,
de transparencia y de calidad de la redacción (art. 19.1 RIConsejo). Este
precepto es muy importante, pues la horizontalidad de las tareas permite, en
última instancia, cohonestar internamente el mandato general del COREPER con
los específicos de otros Comités creados por los Tratados o por el Consejo.
El único aspecto decisorio que el
Tratado ha admitido atribuir al COREPER es el procedimental del Consejo. Así,
conforme al Reglamento Interno del Consejo, el COREPER podrá adoptar las
siguientes decisiones de procedimiento, a condición de que los puntos
correspondientes a las mismas se hayan incluido en el orden del día provisional
al menos tres días hábiles antes de la reunión: la decisión de celebrar una
sesión del Consejo en un lugar distinto de Bruselas o Luxemburgo (apartado 3
del artículo 1); la autorización de presentar ante los Tribunales una copia o
un extracto de un documento del Consejo (apartado 2 del artículo 6); la
decisión de celebrar un debate público del Consejo (apartado 3 del artículo 8);
la decisión de hacer públicos los resultados de las votaciones en los casos
previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 9; la decisión de aplicar el
procedimiento escrito (apartado 1 del artículo 12); la aprobación o la
modificación del acta del Consejo (apartados 2 y 3 del artículo 13); la decisión
de publicar o no un texto o un acto en el Diario Oficial (apartados 2, 3 y 4
del artículo 17); la decisión de consultar a una institución o a un órgano; la
decisión de fijar o prolongar un plazo para la consulta a una institución o a
un órgano; la decisión de prolongar los plazos previstos en el apartado 7 del
artículo 251 del Tratado CE; la aprobación del texto de una carta dirigida a
una institución o a un órgano; y la creación de grupos de trabajo en el seno
del Consejo (art. 19.3).
La importancia y especificidad de este
Comité con respecto a los demás órganos del Consejo viene determinada por su
situación jerárquica en el organigrama y en el proceso decisorio, por su
composición y por la universalidad de su objeto. Desde el punto de vista de su
composición, está integrado «por los representantes permanentes de los Estados
miembros», que son los Embajadores permanentes nombrados por los Estados
miembros ante las Comunidades Europeas.
En lo que respecta a su participación en
el proceso decisorio, salvo casos de urgencia, todos los puntos del orden del
día de una sesión del Consejo deben ser previamente examinados por el COREPER.
El procedimiento decisorio del Consejo prevé, en primer lugar, la intervención
de los grupos de trabajo, cuya actividad es coordinada, en principio, por el
COREPER. Si en este nivel no se llega a un acuerdo, el COREPER procurará
alcanzarlo a su nivel y lo presentará posteriormente al Consejo para su
adopción (art. 19.2 RIConsejo). La articulación de esta previsión se realiza
mediante la inclusión del asunto en cuestión en la parte «A» del orden del día
del Consejo, el cual sólo interviene para dar valor jurídico a la decisión del
COREPER. En el caso de que ni siquiera en el COREPER los representantes
nacionales alcancen un acuerdo, éste presentará al menos de manera adecuada los
asuntos al Consejo y, dado el caso, le presentará orientaciones, opciones o
propuestas de solución (art. 19.2 RIConsejo).
En cuanto a su funcionamiento interno,
la sobrecarga de trabajo que suponía la centralización en un solo órgano
interno de todo el trabajo preparatorio del Consejo llevó, en primer lugar, al
desdoblamiento de formación del propio COREPER y, en segundo lugar, a la
creación de Comités especializados sectorialmente. Limitándonos al primer aspecto,
desde 1962 el COREPER conoce dos formaciones: COREPER I, compuesto por los
Representantes Permanentes Adjuntos y al que se encomienda el conocimiento
sobre la actividad más sectorial del Consejo; y COREPER II, del que forman
parte los Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros y
que prepara los Consejos de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, de
Economía y Finanzas y de Justicia y Asuntos de Interior, amén del propio
Consejo Europeo; se encarga, pues, de cuestiones institucionales, de asuntos
generales, de economía y finanzas, de presupuesto, de cooperación al
desarrollo, de cooperación policial y judicial en materia penal y de protección
civil.
El COREPER se caracteriza, asimismo, por
reflejar a nivel administrativo la unidad institucional del Tratado de la Unión
Europea al extender sus competencias sobre todas las Políticas de la Unión, con
independencia del Tratado en que vengan reguladas. En consecuencia, el COREPER
también ejerce su actividad sobre la Política Exterior y de Seguridad Común y
sobre el hoy Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. No obstante, esto es
así en teoría, pues, por ejemplo, la PESC-PESD cuenta un Comité específico (el
Comité Político y de Seguridad), creado directamente por el Tratado. El problema
radica, pues, en cohonestar la actividad del COREPER con este nuevo Comité.
Junto al COREPER, existen en la
Administración del Consejo otros Comités creados bien por los Tratados, bien
por el propio Consejo. Esto les diferencia de los grupos de trabajo –que sólo
excepcionalmente son establecidos por el Consejo– y les otorga una posición
orgánica más consistente frente al COREPER, hasta el punto de que en ocasiones
suponen una derogación formal o material a la universalidad de la competencia
de aquel, relacionándose directamente con el Consejo y asegurando una
coordinación sectorial de los grupos de trabajo.
Independientemente de su creación por el
Derecho originario o derivado, vamos a exponer, a continuación, algunos de los
más importantes con competencia sobre determinados sectores o políticas
interiores, haciendo mera mención de importantes Comités como el de Empleo
(art. 150 TFUE) o el de Política Comercial (art. 207 TFUE).
El Comité Especial de Agricultura fue
creado el 12 de mayo de 1960 por Decisión de los Representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros (por tanto, significativamente ni del Consejo
ni del existente Comité de Representantes Permanentes instituido en 1958) con
el objetivo de preparar el Consejo de Agricultura. Lo integran altos
funcionarios de los Ministerios nacionales de Agricultura, lo que, a diferencia
del COREPER, asegura una estrecha relación orgánica y funcional entre aquellos
y los Ministros que integran posteriormente el Consejo de Ministros de
Agricultura. Su importancia se manifiesta en la capacidad que tiene de acordar
asuntos que forman parte del apartado «A» del orden del día del Consejo y que,
en consecuencia, no son objeto de discusión. No obstante, el Comité Especial de
Agricultura no elimina la intervención del COREPER en este ámbito sectorial, si
bien se limita a los acuerdos financieros, al presupuesto, al comercio exterior
con terceros Estados y a los asuntos sobre sanidad animal y vegetal.
El Comité Económico y Financiero tiene
su base en el artículo 134 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
al amparo del cual fue creado el 1 de enero de 1999. Los Estatutos de este
Comité fueron establecidos por el Consejo. Conforme al Tratado, entre las
funciones de este Comité destacan:
• emitir dictámenes, bien a petición del
Consejo o de la Comisión, bien por iniciativa propia, destinados a dichas
instituciones,
• seguir la situación económica y financiera
de los Estados miembros y de la Comunidad e informar regularmente al Consejo y
a la Comisión, especialmente sobre las relaciones financieras con terceros
países y con instituciones internacionales,
• colaborar en la preparación de los
trabajos del Consejo en los asuntos relativos a la Política económica y
monetaria,
• llevar a cabo otras tareas consultivas
y preparatorias que le encomiende el Consejo,
• examinar, al menos una vez al año, la
situación relativa a los movimientos de capitales y a la libertad de pagos, tal
y como resulten de la aplicación del Tratado de la Comunidad Europea y de las
medidas adoptadas por el Consejo. Este examen comprenderá todas las medidas
relativas a los movimientos de capitales y a los pagos. El Comité informará a la
Comisión y al Consejo sobre el resultado de este examen,
• el Comité supervisará la situación
monetaria y financiera y el sistema general de pagos de los Estados miembros
que no formen parte de la Unión Económica y Monetaria e informará regularmente
al respecto al Consejo y a la Comisión.
En lo que respecta a su composición, lo
integrarán un máximo de dos representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros, a los que se suman otros dos de la Comisión (que, a su vez, asegura
la secretaría del Comité) y del BCE. El Comité se reunirá en dos formaciones:
bien con los miembros procedentes de las administraciones, los bancos centrales
nacionales, la Comisión y el BCE, o bien con los miembros procedentes de las
administraciones, la Comisión y el BCE. El Comité en su composición plena
examinará periódicamente la lista de cuestiones que los miembros de los bancos
centrales nacionales deben tratar en las reuniones (art. 4 Estatutos CEF).
Su importancia ejecutiva queda en
evidencia por su participación en tres procedimientos clave de la Política
económica y monetaria de las Comunidades Europeas: la elaboración de las
orientaciones de política general; el procedimiento de déficit excesivo; el
pacto de crecimiento y estabilidad. Y aunque formalmente sus trabajos se encauzan
a través del COREPER, éste no entra en el fondo de los asuntos tratados por el
Comité Económico y Financiero.
Refundado y reformulado a lo largo de su
historia –que se remonta al Comité de política coyuntural de 1960–, el Comité
de Política Económica asume un importante papel apoyando al Consejo a formular
las orientaciones de políticas general y a contribuir al procedimiento de
supervisión multilateral.
De esta manera, el Comité de Política
Económica contribuye a la preparación de los trabajos del Consejo en materia de
coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros y de la
Comunidad y asesorará al Consejo y a la Comisión. Para la preparación de los
trabajos del Consejo, presentará análisis económicos, dictámenes sobre
metodologías y proyectos de recomendaciones sobre políticas, en particular
relativas a políticas estructurales destinadas a mejorar el potencial de
crecimiento y el empleo en la Comunidad (art. 1 Estatutos CPE).
El procedimiento de formación de la
voluntad del Consejo comienza en las unidades conocidas como «grupos de
trabajo». Estos grupos están integrados por representantes de los Gobiernos de
los Estados miembros, al correspondiente nivel. Su misión es la «realización de
determinadas tareas de preparación o de estudio previamente definidas» (art.
19.3 RIConsejo). Los grupos de trabajo suelen ser creados por el COREPER,
aunque excepcionalmente es posible que lo haga el propio Consejo.
Los grupos de trabajo se caracterizan,
igualmente, por la especialización de su objeto. No obstante, existen dos
importantes excepciones de grupos con competencia horizontal: en primer lugar,
el conocido como «grupo Antici» que, desde 1975, prepara las reuniones y
trabajos del COREPER II (integrado por los Representantes Permanentes) e
incluso desempeña una relevante función entre los bastidores del Consejo
Europeo (como lo demuestra el hecho de que sus miembros pueden tener acceso a
las mismísimas sesiones); en segundo lugar, y a imagen y semejanza del
anterior, el «grupo Mertens», instituido ya en la década de los noventa, y que
prepara el trabajo de COREPER I.
En estos grupos de trabajo no sólo se
clarifica la posición de los Estados miembros con el objetivo de encontrar
bases para un acuerdo sino que también puede, en la práctica, acordarlas. En
efecto, cuando hay acuerdo unánime en el seno de un grupo de trabajo, el asunto
pasa al COREPER como punto «I» del orden del día, no siendo objeto de discusión
en el mismo, y posteriormente, a su vez, se incorpora como punto «A» del orden
del día del Consejo. Esta capacidad y posibilidad de que sustancialmente la
mayor parte de las decisiones del Consejo se acuerden por los grupos de trabajo
se debe tanto a la alta complejidad de esas decisiones como por la naturaleza
ejecutiva o administrativa de las mismas.
Como puede observarse, la clave del
proceso radica en la fluida relación en ambos sentidos entre el COREPER y los
grupos de trabajo. Sin embargo, la tendencia de éstos es evitar el coste de
alcanzar acuerdos que mínimamente pudieran tener repercusiones políticas, con
lo que la decisión sobre el asunto se remite a niveles superiores (Comités –
COREPER), con la consecuencia de bloquear estas instancias con cuestiones de
naturaleza ejecutiva o administrativa menor. Y viceversa: cuando el COREPER o
Comité en cuestión se bloquea en sus trabajos, propende a devolver el asunto al
grupo de trabajo en cuestión. Para evitar este trasiego, el Anexo IV del
Reglamento del Consejo, encaminado a regular los métodos de trabajo de la
Institución en la perspectiva de la ampliación, especifica precisamente que «la
Presidencia procurará que los grupos o los comités sólo remitan al Coreper
expedientes cuando sea razonable esperar un avance o la clarificación de las
posiciones a ese nivel. A la inversa, los expedientes sólo se devolverán a los
grupos o a los comités cuando sea necesario y, en cualquier caso, siempre con
instrucciones de abordar problemas precisos y bien definidos» (art. 1).
Más aún, los grupos de trabajo no sólo
se afirman como actores en el seno del propio Consejo de cuya estructura forman
parte, sino que su actividad se despliega igualmente en relaciones
interinstitucionales tanto con la Comisión como con el Parlamento en el marco
del proceso legislativo. De esta forma, la síntesis integradora conducente a
una solución o posición europea de los asuntos no sólo se origina en la
interacción multilateral entre las posiciones nacionales presentes en el
interior de los grupos sino que también se produce por la negociación y
transacción con otros actores europeos. En definitiva, los grupos de trabajo
del Consejo se erigen en una «parte estructural de la entera estructura
institucional de la Unión Europea» y en unidades «altamente
institucionalizadas» en sí mismas.
La estructura administrativa permanente
del Consejo está constituida por la Secretaría General del mismo, a cuyo frente
se encuentra el Secretario General.
La ubicación orgánica del Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad en la
Comisión Europea, ha devuelto la denominación formal al Secretario General del
Consejo (art. 240.2 TFUE), perdiendo el calificativo de «adjunto», si bien sus
funciones no se han visto alteradas sustancialmente en todos estos años. En
efecto, en el organigrama del Consejo, las unidades administrativas se
encuentran bajo la dependencia del Secretario General (art. 18.3 TUE).
Los servicios administrativos
(Direcciones General y Direcciones) en sentido estricto conforman la Secretaría
General del Consejo. Aunque formalmente se encuentra al servicio de la
Presidencia de turno, realmente ha devenido depositaria, memoria y generadora
del interés de la Institución. De esta forma, trasciende los intereses
puramente nacionales, colocándose en una posición de autonomía propia –pero
administrativa– frente a la Presidencia y frente a los Gobiernos de los Estados
miembros que componen el Consejo.
La estructura administrativa de la
Secretaría General está formada por Direcciones Generales y por Servicios
especializados. Las Direcciones Generales , integradas a su vez por un número
variable de divisiones , se ordenan sobre bases verticales en función de las
competencias de la Institución, a excepción de la DG A, que se ocupa de las
cuestiones de personal y administración, adoptando, por tanto, una organización
horizontal. Esa organización especializada en la estructura administrativa
refleja, a su vez, la propia especialización del órgano colegiado político
superior, que presenta formaciones funcionales según la materia, lo que no deja
de constituir un principio organizativo peculiar en un órgano que se estructura
conforme a criterios nacionales.
3. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS DE LA PESC-PESD: LA
ADMINISTRACIÓN POLÍTICO-MILITAR DE LA UNIÓN EUROPEA
Aunque las estructuras administrativas
de ejecución de la PESC y de las PESD se han distribuido entre el Consejo,
donde fueron implantadas, y el nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior, vamos
a tratarlas todas a continuación, para exponer de forma coherente y conjunta la
organización administrativa establecida al servicio de ambas Políticas, sin
perjuicio de la aclaración formal de su adscripción actual.
Heredero y superviviente de la
Cooperación Política Europea –no en vano nació en los albores de la misma, en
1970 con el Informe DAVIGNON–, el Consejo cuenta con un órgano específico en
los asuntos relativos a la política exterior y de seguridad. Es el Comité
Político, cuya inserción en la estructura del Consejo no deja de plantear
dificultades por la exclusividad con que entiende sus funciones, o mejor dicho,
su objeto, cosa que no cuadra con la ya mencionada universalidad de objeto del
COREPER. De hecho, el Comité Político gusta de pasar directamente sus
dictámenes al Consejo.
Originariamente recibió la denominación
de «Comité Político», pero la configuración progresiva de la política de
seguridad y defensa determinó que el Tratado de Niza lo constitucionalizase
como «Comité Político y de Seguridad», resaltando su papel crucial en el seno
de las dos dimensiones del segundo pilar: política exterior y de seguridad
común (PESC) y política europea de seguridad y de defensa (PESD).
El Comité Político y de Seguridad fue
creado en 2001 como la formación permanente del Comité del artículo 38 del
Tratado de la Unión Europea, formación integrada por los representantes ad hoc
en Bruselas de los Estados miembros, estando presidido por un representante del
Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
(art. 19.4 RIConsejo).
Las funciones del Comité Político y de
Seguridad están expresadas en el artículo 38 del TUE. En primer lugar, el
seguimiento de la situación internacional en los ámbitos concernientes a la
política exterior y de seguridad común. En segundo lugar, la contribución a la
definición de dicha política mediante dictámenes dirigidos al Consejo, bien a
instancia de éste o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores
y Política de Seguridad, bien por propia iniciativa. En tercer lugar, la
supervisión de la ejecución de las políticas acordadas, sin perjuicio de las
competencias del Alto Representante. Y en cuarto lugar, el ejercicio del
control político y de la dirección estratégica de las operaciones de gestión de
crisis, bajo la responsabilidad del Consejo y del Alto Representante.
Como puede apreciarse, son tareas
fundamentalmente consultivas, aunque excepcionalmente pueda recibir, por
delegación del Consejo y en razón de las circunstancias, poderes decisorios de
gestión importantes a la hora de dirigir operaciones civiles y militares de la
Unión Europea, como es el caso de nombramientos, de gestión financiera de las
operaciones o de la estructura de mando y del plan de operaciones de una
misión.
Junto a las citadas funciones, el Comité
Político y de Seguridad también puede, en la práctica, desempeñar otras muchas:
examinar, en lo que le afecte, los proyectos de conclusiones del Consejo de
Asuntos Generales; orientar a otros comités en materias que dependan de la
PESC; asumir un papel de interlocutor privilegiado con el Alto Representante o
con los representantes especiales; enviar directrices al Comité militar, cuyos
dictámenes y recomendaciones recibirá a su vez, y cuyo Presidente –que asegura
el enlace con el Estado Mayor europeo– participará si es necesario en las
reuniones del Comité Político y de Seguridad; recibir informaciones, recomendaciones
y dictámenes del Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis y
remitirle, a su vez, directivas relativas a materias relacionadas con las PESC;
coordinar, supervisar y controlar los trabajos en el ámbito de la PESC de los
diferentes grupos de trabajo, a los que podrá enviar directivas y cuyos
informes deberá examinar; conducir a su nivel el diálogo político; erigirse en
la instancia privilegiada de diálogo sobre la PESD con otros Estados miembros
y, muy especialmente, con la OTAN; finalmente, asumir, bajo la autoridad del
Consejo, la responsabilidad de la dirección política del desarrollo de las
capacidades militares, teniendo en cuenta la naturaleza de las crisis a las que
la Unión Europea debe responder, para lo cual se beneficiará de los dictámenes
del Comité militar, asistido a su vez por el Estado Mayor europeo.
Conforme al artículo 33 del TUE, « a
propuesta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad, el Consejo podrá designar un representante especial provisto de
un mandato en relación con cuestiones políticas concretas. El representante
especial ejercerá su mandato bajo la autoridad del Alto Representante. ».
Anteriormente el nombramiento de un representante especial se hacía por
unanimidad, aunque el Tratado de Niza introdujo en este aspecto la mayoría
cualificada y así figura actualmente en el artículo 31.2 del TUE. Se consagró
así en el Tratado una práctica a la que el Consejo recurrió a principios de los
años noventa en el marco del conflicto de los Balcanes. La eficacia de esta
figura depende de la personalidad elegida, de la continuidad del mandato
independientemente de la rotación presidencial y de su responsabilidad
exclusiva ante el Consejo. Finalmente, el 30 de marzo de 2000 el Consejo adoptó
directrices relativas al procedimiento de designación de los representantes
especiales de la Unión Europea (REUE) y al régimen administrativo que les
afecta. En el desempeño de sus funciones, el Representante Especial deberá
consultar a la Presidencia (hoy día, del Consejo Europeo) y al Alto
Representante y asociar a la Comisión. El Representante Especial formará un
equipo administrativo que le ayude en la Representación Especial.
Se establece, claramente, que el Representante
Especial dependerá directamente del Alto Representante. Ante éste responderá de
los gastos administrativos ocasionados por sus actividades, mientras que en el
caso de los gastos operativos, éstos serán objeto de un contrato entre el
Representante Especial y la Comisión, que es la Institución competente en este
aspecto. En todo caso, la responsabilidad política se fija, como no podía ser
de otra manera, ante el Consejo, a quien presentará periódicamente informes
(remitidos también a la Comisión), por propia iniciativa o cuando así lo
solicite al Consejo a través del Alto Representante. Por lo demás, el Consejo,
en cada nombramiento, suele también señalar el ámbito de su mandato y los
objetivos a perseguir.
La progresiva configuración y
consolidación de la Política Europea de Seguridad y Defensa ha obligado a
establecer en el seno del Consejo y del Servicio Europeo de Acción Exterior una
serie de órganos administrativos que se encuentran específicamente al servicio
de aquella. Estas estructuras específicamente militares se encuentran,
evidentemente, al servicio de los órganos de dirección política y
administrativa de la Secretaría General del Consejo (Comité Político y de
Seguridad) y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad.
Esta estructura orgánica militar ha sido
tomada de la que en la década de los noventa se implantó en el seno de la UEO
cuando el Tratado de la Unión Europea definió a esta organización como
instrumento operativo de la Unión Europea. La decisión definitiva la adoptó el
Consejo Europeo de Niza (2000) que, además de alumbrar con nuevo contenido el
Comité Político y de Seguridad con competencias tanto en el ámbito PESC como en
el de la PESD, estableció la creación a lo largo del 2001 del Comité Militar de
la Unión Europea y el Estado Mayor de la Unión Europea, desdoblando así en dos
órganos el inicial Órgano militar provisional , en funciones desde el 1 de
marzo de 2000, asistido por expertos militares destinados en comisión de
servicio por los Estados miembros en la Secretaría General del Consejo. Su
creación y puesta en funcionamiento tuvo lugar en el 2001. Finalmente, se han
creado, bajo la forma de Agencias europeas, tres órganos con una función
especializada, como son el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión
Europea, el Centro de Satélites de la Unión Europea y la Agencia Europea de
Defensa.
El Comité Militar de la Unión Europea es
el órgano militar más elevado que se establece en el seno del Consejo. Fue
creado por la Decisión (2001/79/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001 y es
operativo desde el 9 de abril de ese mismo año. Está integrado por los Jefes de
Estado Mayor de la Defensa de los Estados miembros (JEMAD), aunque normalmente
–salvo cuando sea necesario– celebrará reuniones integrado por los delegados
militares en Bruselas (REPMIL).
Básicamente, el Comité Militar emite
dictámenes militares y formula recomendaciones destinadas al Comité Político y
de Seguridad, al tiempo que dicta directivas militares al Estado Mayor de la
Unión Europea. Ejerce, por tanto, la dirección militar de todas las actividades
militares en el marco de la Unión Europea a cualquier nivel. La importancia de
este órgano queda de manifiesto por la posibilidad de que el Presidente del
Comité Militar asista a las sesiones del Consejo cuando deban adoptarse
decisiones con implicaciones en el ámbito de la defensa.
Los dictámenes y recomendaciones
destinados al Comité Político y de Seguridad y de Seguridad pueden ser emitidos
a instancia de éste o por propia iniciativa, especialmente para los aspectos
siguientes: desarrollo del concepto general de gestión de crisis en su faceta
militar; aspectos militares ligados al control político y a la dirección
estratégica de las operaciones y situaciones de gestión de crisis; evaluar
riesgos de crisis potenciales; dimensión militar de una situación de crisis y
sus implicaciones; elaboración, evaluación y reexamen de los objetivos desde el
punto de vista de las capacidades militares; relaciones militares de la Unión
Europea con los miembros europeos de la OTAN que no pertenezcan a la Unión
Europea, los otros candidatos a la adhesión, otros Estados y otras
organizaciones, incluida la OTAN; finalmente, la estimación del coste financiero
de las operaciones y de los ejercicios.
El papel del Comité Militar es muy
relevante en las situaciones de crisis puesto que, a instancias del Comité
Político y de Seguridad, remite una directiva inicial al Director General del
Estado Mayor de la Unión Europea que sienta las bases y límites dentro de los
cuales el Estado Mayor deberá definir y presentar sus opciones militares
estratégicas. Recibidas éstas por el Comité Militar y tras su evaluación, las
transmite al Comité Político y de Seguridad. Será, finalmente, el Consejo el
que decida la opción militar más oportuna, sobre cuya base el Comité Militar
autorizará la elaboración de una directiva inicial de planificación dirigida al
Comandante de operaciones. Asimismo y sobre la base de las correspondientes
evaluaciones del Estado Mayor, el Comité Militar dirigirá al Comité Político
dictámenes y recomendaciones sobre el concepto de operaciones y sobre el
proyecto de plan de operaciones, que son responsabilidad del Comandante de
operaciones.
El Comité Militar cuenta con un
Presidente , que será un oficial de cuatro estrellas y, preferentemente, un
antiguo Jefe del Estado Mayor de los Ejércitos de un Estado miembro. Es
designado por el Consejo, a instancias del Comité Militar en formación de Jefes
de Estado Mayor, por un período, en principio, de tres años (art. 3 Decisión
2001/79/PESC). En su calidad de portavoz del Comité Militar, por un lado, puede
participar en las reuniones del Comité Político y de Seguridad y asistir a las
sesiones del Consejo cuando deban adoptarse decisiones con incidencia en
materia de defensa y, por otro lado, asume la función de consejero militar del
Secretario General/Alto Representante. El Presidente cuenta con una serie de
colaboradores personales y se ve asistido por el Estado Mayor de la Unión
Europea, especialmente en lo que se refiere al apoyo administrativo en el seno
de la Secretaría General del Consejo.
La creación de un Estado Mayor de la
Unión Europea fue prevista ya en el Informe de la Presidencia del Consejo
Europeo de Helsinki de 1999, según el cual aquel, «en el seno de las
estructuras del Consejo, pondrá sus competencias militares al servicio de la
Política Europea Común de Seguridad y Defensa, especialmente en lo que se
refiere a la dirección de las operaciones militares de gestión de crisis
llevadas a cabo por la Unión Europea». Su creación formal la ha llevado a cabo
la Decisión (2001/80/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001, entrando en
funciones el 11 de junio del mismo año. En la actualidad, se encuentra adscrito
al Servicio Europeo de Acción Exterior.
La misión del Estado Mayor de la Unión
Europea es, en primer lugar, asegurar la alerta rápida, la evaluación de las
situaciones y la planificación estratégica para las denominadas «misiones de
Petersberg», incluyendo la identificación de las fuerzas europeas nacionales y
multinacionales (cuando se actúe igualmente en coordinación con la OTAN) y, en
segundo lugar, la realización de las políticas y decisiones adoptadas conforme
a las directivas emanadas del Comité Militar, especialmente en caso de
situaciones de gestión de crisis (recabar información, elaborar opciones
militares, planificar fuerzas militares, etc.).
En cuanto a su organización , trabaja
bajo la dirección militar del Comité Militar, ante quien responde. El Estado
Mayor de la Unión Europea se configura como una Dirección General más del
Secretariado General del Consejo, adscrito directamente al Secretario
General/Alto Representante, de ahí que a su frente se encuentre un Director
General, oficial de tres estrellas, que trabajará bajo la dirección del Comité
Militar. A su organigrama habitual se pueden añadir «células de crisis» en caso
de situaciones de gestión de crisis o de ejercicios militares.
Las Agencias europeas son entes
institucionales, dotados de personalidad jurídica, a los que se encomiendan
funciones especializadas para efectuar un trabajo técnico, científico o de
gestión muy concreto, amén de conseguir indirectamente una autonomía y
flexibilidad en la gestión tanto de su presupuesto como de sus recursos
humanos. La figura de la Agencia europea se inserta armoniosamente en el seno
de una acción intergubernamental, toda vez que la presencia de los Estados
miembros en su organización interna es muy acusada. No es de extrañar, pues,
que se recurriese a estos entes cuando se vio la necesidad de incorporar
órganos preexistentes de la UEO que desempeñaban funciones logísticas y de
información sumamente importantes y que la progresiva configuración de la
Política Europea de Seguridad y Defensa hacía imprescindible su asimilación.
Tal fue el caso del Instituto de Estudios de Seguridad y del Centro de
Satélites. Finalmente, se creó una tercera Agencia intergubernamental en el seno
de la PESC-PESD, la Agencia Europea de Defensa, con una función eminentemente
especializada en al ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la
investigación, la adquisición y el armamento, pero implícitamente constituye
también un mecanismo de flexibilidad al permitir la participación voluntaria de
los Estados miembros en el desarrollo de sus actividades.
El Instituto de Estudios de la Seguridad
de la Unión Europea (IESUE) fue creado en 2001, estableciéndose su sede en
París.
La misión del Instituto se concreta en
el desarrollo de la PESC y de la PESD mediante la realización de
investigaciones y análisis académicos en los ámbitos pertinentes. Se
especifican, por ejemplo, la realización –o el encargo– de investigaciones,
organización de seminarios, el enriquecimiento del diálogo transatlántico
mediante la organización de actividades similares a las del Foro Transatlántico
de la UEO y el mantenimiento de una red de intercambios con otros Institutos de
investigación y grupos de reflexión, tanto dentro como fuera de la Unión
Europea.
El control («supervisión política» lo
denomina la Acción común) de sus actividades se encomienda al Comité Político y
de Seguridad (art. 3), quedando exceptuada la independencia intelectual del
Instituto en la realización de investigaciones y seminarios (reconocida por el
art. 9). Pero no se piense que la planificación de la actividad queda ajena al
Consejo y, por ende, a los Estados miembros, pues el programa de trabajo anual
y a largo plazo, así como la aprobación del presupuesto se atribuyen a la Junta
Directiva , que se encuentra presidida por el Alto Representante y compuesta
por un representante nombrado por cada Estado miembro y por un representante
nombrado por la Comisión, pudiendo asistir igualmente el Director General del
personal militar, el Presidente del Comité Militar y el Director del IESUE,
quien, nombrado por la Junta Directiva, es responsable de la administración
diaria del Instituto. Para la adopción de decisiones, no obstante, se procederá
a votación exclusivamente de los representantes de los Estados miembros por
mayoría cualificada.
Otra estructura heredada de la UEO es el
Centro de Satélites de la Unión Europea, creado igualmente en 2001. Con sede en
Torrejón de Ardoz (Madrid), este Centro se considera fundamental para mejorar
las funciones de alerta temprana y de seguimiento de crisis en el contexto
tanto de la PESC como de la PESD.
Según el extenso artículo 2 de la Acción
común que lo creó, es misión del Centro secundar la toma de decisiones de la
Unión en el contexto de la PESC y, especialmente, de la PESD, facilitando el
material resultante del análisis de las imágenes y de los datos complementarios
obtenidos por satélites y, en su caso, de las imágenes aéreas. Las decisiones
operativas de actuación del Centro las realizará el Secretario General/Alto
Representante, quien puede actuar a instancias de un Estado miembro, de la
Comisión, de determinados terceros Estados o de organizaciones internacionales.
Lo que la Acción común denomina «productos» del Centro, se ponen, en la
Secretaría General del Consejo, a disposición de los Estados miembros, de la
Comisión o de la parte solicitante (terceros Estados u organizaciones
internacionales).
La supervisión política corre a cargo
del Comité Político y de Seguridad, a quien se autoriza también a orientar al
Alto Representante sobre las prioridades a dar a la actuación del Centro en el
desempeño de su dirección operativa. En esta función, comparte tarea con la
Junta Directiva y con el Director del Centro, cuya composición, organización y
funcionamiento responden a las líneas básicas ya expuestas previamente respecto
al Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea.
A diferencia de las dos Agencias
anteriormente analizadas, el caso de la Agencia Europea de Defensa es
completamente diferente por la importancia de las competencias que se le
atribuyen, hasta el punto de acabar siendo prevista en los Tratados (arts. 42 y
45 TUE), que la bautiza expresivamente como «Agencia en el ámbito del
desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el
armamento». Creada por la Acción común (2004/551/PESC) tras un largo proceso de
reflexión y análisis y una decisión al más alto nivel en el Consejo Europeo de
Salónica (19-20 de junio de 2003), la Agencia Europea de Defensa se constituye
como una genuina agencia intergubernamental de la Unión Europea. Respecto a su
carácter intergubernamental, queda evidenciado por su inserción orgánica y
funcional como instrumento de ejecución de las Políticas exterior y de defensa:
«La Agencia Europea de Defensa... estará bajo la autoridad del Consejo» (art. 45.1
TUE).
En cuanto a su condición de «agencia»,
en detrimento de su caracterización como un servicio administrativo más de la
Secretaría General del Consejo, tal opción obedece no sólo a la especialización
de su mandato sino también a su configuración como un mecanismo de
flexibilización para la participación tanto de los Estados miembros como de
terceros interesados. En efecto, el mandato encomendado a la Agencia Europea de
Defensa es altamente especializado. Su misión es apoyar al Consejo y a los
Estados miembros en su esfuerzo por mejorar las capacidades de defensa de la
Unión Europea en el ámbito de la gestión de crisis y respaldar la Política
Exterior de Seguridad y Defensa en su situación actual y conforme vaya
evolucionando en el futuro. En el desempeño de sus funciones y cometidos , la
Agencia no podrá afectar a las competencias de los Estados miembros en asuntos
de defensa y los ámbitos principales en los que su actuación se desarrollará
son el desarrollo de capacidades de defensa en el ámbito de la gestión de
crisis; fomento y mejora de la cooperación europea en materia de armamento, en
especial mediante el fomento y la propuesta de nuevos proyectos multilaterales
de cooperación a fin de dar respuesta a la necesidades de la PESD en materia de
capacidades; la coordinación de programas existentes aplicados por los Estados
miembros; la asunción, a petición de los Estados miembros, de la
responsabilidad de la gestión de programas específicos; fortalecimiento de la
base tecnológica e industrial de la defensa europea y fomento de la creación de
un mercado europeo de material de defensa que sea competitivo en el ámbito
internacional; aumento de la eficacia de la investigación y tecnología europea
de defensa, con vistas a dar respuesta las futuras necesidades en capacidades
de defensa y seguridad, mediante la coordinación y planificación de actividades
conjuntas de investigación o la gestión de contratos de investigación y
tecnología de defensa. Además, los Estados miembros podrán confiar a la
Agencia, por contrato, la gestión administrativa y financiera de determinadas
actividades en el ámbito de su competencia.
Pero la forma de «agencia» también
permite configurar la Agencia Europea de Defensa como un instrumento de
flexibilidad más –de entre los muchos que prevén en el seno de la PESC-PESD–
para la participación de los Estados miembros en su ámbito de actuación y en la
asociación de terceros Estados y entidades en su misión. Así, y con respecto a
estos últimos, con el fin de cumplir su misión la Agencia –a través de su Junta
Directiva, previa aprobación del Consejo por unanimidad– podrá suscribir
acuerdos administrativos con terceros Estados, organizaciones y entidades,
citándose explícitamente la Carta de Intenciones (LoI), la Organización
Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR), el Grupo de Armamento
de Europa Occidental (GAEO)/Organización Europea de Armamento (OAEO) y la OTAN.
Pero más trascendente resulta la configuración de la Agencia como un
instrumento estructural de flexibilidad al hacer que la participación de los
Estados no sea obligatoria. Esta participación se encauza en una doble fase. En
un primer momento, la condición de «Estado miembro participante» es voluntaria
y variable, pues se establece que los Estados que deseen participar
inmediatamente en la Agencia notificarán su intención al Consejo e informarán
al entonces Secretario General/Alto Representante, procedimiento que igualmente
tienen que seguir aquellos Estados que se quieran incorporar posteriormente o
que incluso se quieran retirar de la Agencia. Y en un segundo momento, hay que
tener en cuenta que las actividades (proyectos y programas) de la Agencia
Europea de Defensa pueden implicar únicamente a grupos específicos de Estados
miembros («Estados miembros contribuyentes»), iniciativa que se desarrollará en
el marco de la Agencia y que de hecho será considerado un proyecto o programa
propio de la Agencia, a no ser que expresamente la Junta Directiva decida en
contrario. Lanzado el proyecto o programa por el grupo de Estados miembros en
cuestión, el resto podrá decidir asociarse al mismo, para lo cual los Estados
miembros originarios decidirán si aceptan esa solicitud de participación.
Prueba de todo ello es la «cooperación estructurada permanente» (art. 42.6 TUE)
entre Estados miembros sobre el desarrollo de capacidades militares que se
articula orgánicamente a través de la Agencia Europea de Defensa (tal y como
desarrolla el Protocolo nº 10 anejo a los Tratados).
El carácter particular de la Agencia
Europea de Defensa se revela especialmente en el control que se ejerce sobre
ella. La Agencia actúa bajo la autoridad y la supervisión política del Consejo,
al que presentará informes periódicos y del que recibirá directrices
periódicas, conforme a las cuales el Director de la Agencia (que es el Alto
Representante) deberá elaborar el programa de trabajo de la Agencia que
aprobará posteriormente la Junta Directiva.
Toda Política de Seguridad y Defensa
debe ser eminentemente operativa. De ahí que para la ejecución en particular de
la Política Común de Seguridad y Defensa, la Unión se haya dotado de los medios
necesarios. Estos medios son, no obstante, el mínimo imprescindible desde el
punto de vista de los recursos humanos. De ahí que el valor añadido europeo de
esta Política lo constituyan los órganos, organismos, organizaciones, foros,
proyectos, programas o acciones que se nutren posteriormente de los medios
propios de los Estados miembros. La complementariedad entre Unión Europea y
Estados miembros a la hora de la ejecución de la Política Común de Seguridad y
Defensa es esencial: aquella pone el «continente» en el que los Estados aportan
el «contenido» de sus medios civiles y militares.
Así lo enfatiza el Tratado de la Unión
Europea al indicar que la ejecución de las misiones y tareas propias de la
Política Común de Seguridad y Defensa «se apoyará en las capacidades
proporcionadas por los Estados miembros» (art. 42.1 in fine ). En efecto, los
Estados miembros tienen la obligación de poner a disposición de la Unión, a
efectos de la aplicación de la política común de seguridad y defensa,
capacidades civiles y militares (incluidas fuerzas multinacionales constituidas
por Estados miembros), para contribuir a los objetivos definidos por el Consejo
(art. 42.3). Ahora bien, la utilización de estas capacidades se puede realizar
de dos formas. Cuando el Consejo adopta decisiones europeas relativas a las
misiones específicas de la Política Común de Seguridad y Defensa debe definir
tres cosas: el objetivo de la misión, su alcance y las normas generales de su
ejecución. Y con respecto a la ejecución de las misiones, el Alto Representante
podrá proponer que se recurra a medios nacionales y a los instrumentos de la
Unión (en su caso conjuntamente con la Comisión) y el Consejo decidir que dicha
ejecución la asuma la Unión con sus medios o encomendársela a los Estados. En
el primer caso se trata de una ejecución por la Unión con sus propios y
peculiares medios, por mucho que éstos consistan en las capacidades civiles y
militares que los Estados miembros pongan a disposición de la Unión. En esta
modalidad «centralizada» de ejecución, el Alto Representante, bajo la autoridad
del Consejo y en contacto estrecho y permanente con el Comité Político y de
Seguridad, se hará cargo de la coordinación de los aspectos civiles y militares
de dichas misiones (art. 43.2 TUE). Además, los medios humanos y materiales
puestos a disposición por los Estados miembros gozarán de un régimen jurídico
europeo particular.
Pero también es posible que el Consejo
encomiende «la realización de una misión, en el marco de la Unión, a un grupo
de Estados miembros a fin de defender los valores y favorecer los intereses de
la Unión» (art. 42.5 TUE). Tales Estados miembros tienen que aceptar la
encomienda, disponer de las capacidades necesarias para tal misión, acordar –
en asociación con el Alto Representante– la gestión de la misma e informar
periódicamente al Consejo, por propia iniciativa o a petición de un Estado
miembro (art. 44 TUE).
Para la ejecución de la Política Común
de Seguridad y Defensa, la Unión se ha dotado de dos tipos de medios, cuya
utilización puede ser complementaria o simultánea, y que están en función del
marco y de los objetivos propios de aquella para hacer frente a la gestión de
crisis: son los medios civiles y los medios militares. Estos últimos se
encuadran exclusivamente en el Tratado de la Unión Europeo, mientras que los
medios civiles se reparten entre instrumentos que sólo pueden ser actuados en
el seno del pilar comunitario (por tanto, a través de la Comisión) y otros que
igualmente se sitúan en un plano intergubernamental.
El enfoque civil de una situación de
crisis se encamina a salvar vidas humanas, a mantener el orden público básico,
a evitar una mayor escalada y a facilitar el regreso a una situación pacífica,
estable y autosostenible. Las directrices del Consejo Europeo de Feira (junio
2000) señalaban, en especial, los siguientes objetivos: actuar para evitar el
surgimiento y escalada de conflictos, consolidar la paz y la estabilidad
internas en períodos de transición y garantizar la complementariedad entre los
aspectos militar y civil de la gestión de crisis cubriendo plenamente todas las
misiones de Petersberg. Posteriormente, el Consejo Europeo de Niza (diciembre
2000) fijaba una serie de principios informadores de la intervención policial:
las misiones de policía abarcan funciones de consejo, de asistencia, de
formación e incluso de sustitución de las policías locales, siempre en una
sinergia estrecha entre el elemento militar y el civil. Finalmente, el Consejo
Europeo de Göteborg (15-16 de junio de 2001) especificó algunos objetivos
concretos en el ámbito del Estado de Derecho, de la administración civil y de
la protección civil.
Los instrumentos civiles (o no
militares, si se prefiere) que se han establecido son muy variados: desde foros
de trabajo a unidades virtuales de acción integradas por medios humanos y
materiales puestos a disposición por los Estados para ser utilizados por la
Unión Europea cuando ésta lo decida. Los medios se centran en cinco
instrumentos fundamentales: la «Policía de la Unión Europea»; medios para el
fortalecimiento del Estado de Derecho; acción para el fortalecimiento de la
Administración civil; establecimiento de un mecanismo europeo de protección
civil; organización de misiones de observación y sustitución.
Los Estados miembros han establecido una
fuerza policial de 5.000 policías (capacidad global) puestos a disposición de
la Unión por aquellos. Un total de 1.400 agentes de ese contingente global
puede desplegarse en un plazo de treinta días (capacidad de despliegue rápido)
para poder ejecutar operaciones y misiones de asesoramiento, formación y
supervisión policial, así como de policía operativa a fin de prevenir o atenuar
crisis y conflictos internos, para operar en situaciones no estabilizadas
(situaciones inmediatamente posteriores a conflictos que requieren restaurar la
ley y el orden: UNMIK/KFOR en Kosovo y UNTAET en Timor oriental) o,
simplemente, para apoyar a la policía local, garantizando el respeto de los
derechos humanos fundamentales (Albania, Mostar, El Salvador) y, cuando la
policía internacional desempeñe una función operativa, para devolver
rápidamente a la policía local la responsabilidad de hacer cumplir la ley
(Kosovo). Desde que en el 2002 se aprobara la misión de policía en
Bosnia-Herzegovina, casi treinta misiones se han desarrollado por la Unión Europea
en puntos tan distantes del globo como Guatemala (MINUGUA), Georgia (EUMM
Georgie), Guinea-Bissau (UE RSS GUINÉE-BISSAU), Congo (EUPOL RD Congo),
Afganistán (EUPOL AFGHANISTÁN) o Indonesia.
La actuación policial debe desembocar en
el restablecimiento del sistema judicial y penitenciario del lugar, esto es, el
fortalecimiento del Estado de Derecho . A tal efecto se barajan la implantación
de mecanismos nacionales para la selección de jueces, fiscales, expertos en
materia penitenciaria y otras categorías, con objeto de que trabajen
temporalmente en estos lugares. Incluso, la Unión Europea podría promover
directrices de selección y formación de jueces y expertos internacionales en
materia penitenciaria en cooperación con las Naciones Unidas y otras
organizaciones regionales (Consejo de Europa y OSCE). Finalmente, también se
podría apoyar la creación o renovación de infraestructuras de tribunales y
prisiones locales, así como la contratación de personal judicial local y
empleados de prisiones locales en el contexto de las operaciones de apoyo a la
paz. La primera actuación operativa en este campo ha sido la Misión de la Unión
Europea por el Estado de Derecho en Georgia (2004), pero la de mayor alcance se
desplegó en Irak (EUJUST LEX),
También se presta gran atención al
fortalecimiento de la Administración civil . Para ello, los Estados miembros
podrían estudiar la mejora de la selección, formación y despliegue de expertos
en Administración civil para tareas de restablecimiento de sistemas
administrativos que ya no funcionen, así como la formación de funcionarios de
la Administración civil local en sociedades en transición. Incluso en Göteborg
se abogó por la creación de un equipo de expertos para misiones de
administración civil en el marco de operaciones de gestión de crisis, que
pudiera asumir funciones administrativas de carácter general (censos,
registros, elección y nombramiento de cargos públicos, recaudación de
impuestos, aduanas, como la Misión de asistencia fronteriza de la Unión Europea
para el paso fronterizo de Rafah en 2005), funciones sociales (educación,
servicios sociales, sanidad y servicios médicos) y funciones vinculadas a infraestructuras
(abastecimiento de agua y energía, telecomunicaciones, infraestructuras
permanentes, transportes).
También se ha instaurado un auténtico
sistema de protección civil para hacer frente a situaciones de desastre
natural, tecnológico o medioambiental, distinguiendo las operaciones de
protección civil dentro del marco de las operaciones de gestión de crisis
(PESC) y las operaciones de socorro en caso de desastre. Los Estados miembros
han definido los recursos humanos y materiales que se pondrían a disposición en
tales casos, para alcanzar los objetivos siguientes: a) 2 ó 3 equipos de
evaluación y coordinación, integrados por 10 expertos, que pudieran ser
enviados en un plazo de 3 a 7 horas; b) equipos de intervención de protección civil
de hasta 2000 personas que puedan ser enviados en breve plazo; c) medios
suplementarios o especializados a movilizar en un plazo comprendido entre 2
días y una semana. En última instancia, los Estados han puesto a disposición de
la Unión más de 500 expertos en el ámbito de la protección civil y casi 5000
personas para la constitución de equipos de intervención.
Otro de los ámbitos de actuación es el
de las misiones de observación y apoyo a los Representantes Especiales de la
Unión Europea. Se pretende así contribuir a actividades como la reforma del
sector de la seguridad, apoyar el desarme y los procesos de desmovilización y
de reintegración. Para ello, las misiones civiles fortalecerán las
instituciones locales mediante el asesoramiento, la formación y la supervisión,
aunque no se descarta la posibilidad de desempeñar igualmente funciones
ejecutivas ( misiones de sustitución ).
Además de estos medios nacionales
puestos a disposición de la Unión, ésta se ha dotado también de medios propios
para la gestión civil de las crisis. Medio que abarcan desde la creación de un
almacén para depositar material que permita el despliegue rápido de las
misiones de gestión civil de crisis hasta el establecimiento de un mecanismo
financiero de reacción rápida . Se trata de un mecanismo financiero flexible
que, desde el presupuesto destinado a las políticas europeas, actuará de forma
complementaria a la línea presupuestaria PESC que apoya las acciones
estrictamente diplomáticas o de seguridad en el campo de la prevención y
gestión de las crisis, así como en ámbitos como la no proliferación y el
desarme. Junto a la complementariedad, la subsidiariedad también caracteriza
este dispositivo, pues si las acciones pueden ser financiadas por otros
mecanismos de la Unión Europea, sólo podrá aplicarse cuando la acción fuera
urgente y limitada en el tiempo y no pudiera emprenderse con la suficiente
rapidez y coherencia utilizando los instrumentos existentes.
De esta forma, el dispositivo de
reacción rápida está concebido para suministrar recursos financieros (en forma
de ayudas a fondo perdido) destinados a operaciones urgentes de gestión de las
crisis y prevención de conflictos vinculados a la política global exterior y de
seguridad de la Unión. La actuación del dispositivo no tiene límites
geográficos y se basará en todos los ámbitos temáticos de intervención de
reglamentos y programas comunitarios. En cuanto a las condiciones exigidas para
poder recurrir a este instrumento, se establece, en primer lugar, que se podrá
poner en marcha cuando aparezcan en los países beneficiarios afectados
situaciones de crisis efectiva o incipiente, situaciones que amenacen el orden
público, la seguridad y la integridad de las personas, situaciones que puedan
degenerar en conflicto armado o amenacen con desestabilizar el país y si dichas
situaciones pueden oponerse a los beneficios de las políticas y programas de
asistencia y cooperación, a su eficacia o a las condiciones de su buena
ejecución»; en segundo lugar, en intervenciones de breve duración (máximo seis
meses); y en tercer lugar, una combinación de instrumentos. Estas
intervenciones serán decididas por la Comisión, informando previamente al
Consejo y teniendo posteriormente en cuenta las orientaciones de éste.
Pero los instrumentos más espectaculares
puestos al servicio de la Política Común de Seguridad y Defensa son, sin duda
alguna, los medios militares. En primer lugar, el Tratado de la Unión Europea
preveía que la política de defensa común podría incluir una cooperación en el
sector del armamento si los Estados miembros los consideraban oportuno. Esta
cooperación obedece a la necesidad de producir armamentos que respondan a las
necesidades europeas, pero también para mantener una base científica y
tecnológica en Europa, salvaguardar sectores industriales vitales y garantizar
la seguridad de los abastecimientos, en particular en caso de crisis o de
conflicto. Ya hemos visto que a tal fin se terminó por crear la Agencia Europea
de Defensa.
Pero sin duda alguna la decisión más
trascendente fue la adoptada por el Consejo de Asuntos Generales/Defensa el 20
de noviembre de 2000 sobre la Declaración de compromiso de capacidades
militares , que alumbraba en la práctica la Fuerza de Reacción Rápida . El
Consejo Europeo de Helsinki fijó un objetivo general para el año 2003: la Unión
debería entonces estar en condiciones de desplegar en menos de sesenta días
fuerzas equivalentes a un cuerpo de ejército (60.000 personas) y de mantenerlas
durante el menos un año. Las contribuciones de los Estados miembros constituyen
una reserva de más de 100.000 personas y de unos 400 aviones de combate y unos
100 buques. A medida que se amplió la Unión y que está reflexionó sobre
carencias (sobre todo logísticas), los medios humanos y materiales puestos a
disposición por los Estados se calculan de forma más flexible en función de
unos catálogos de necesidades y de fuerzas que se van continuamente adaptando.
Sea como fuere, lo importante es que no
se trata una Fuerza permanente, aunque tendrá una existencia virtual que se
movilizaría en caso de necesidad. De hecho la Unión prefiere hablar hoy día más
bien de «Capacidades militares».
El Consejo ha aprobado ya numerosas
operaciones militares de la Unión Europea: ex República Yugoslava de Macedonia
(2003), en la República Democrática del Congo (2003), Bosnia y Herzogovina
(2004), la Operación Atalanta en las Costas de Somalia contra la piratería en
los mares (2011), entre otras.
Para la financiación de los costes de
estas operaciones militares se ha creado un mecanismo para administrar la
financiación de los costes comunes de las operaciones de la Unión Europea que
tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa, conocido como
ATHENA. Este mecanismo se nutre de las contribuciones de los Estados miembros
participantes en las operaciones y sufragará, entre otros costes, el
transporte, la infraestructura, los servicios médicos, la eventual contratación
de personal civil, la adquisición de equipos y su posterior almacenamiento al
finalizar la misión, etc.
4. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS DEL CONSEJO PARA LA
EJECUCIÓN DEL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA
La impronta intergubernamental del
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se manifiesta con rotundidad en el
artículo 71 del TFUE. Este precepto prevé la creación de un Comité de
Coordinación , de carácter permanente, cuyo objeto será garantizar dentro de la
Unión el fomento y la intensificación de la cooperación operativa en materia de
seguridad interior. Este comité propiciará, asimismo, la coordinación de la
actuación de las autoridades competentes de los Estados miembros. Podrán
participar en sus trabajos los representantes de los órganos y organismos de la
Unión afectados.
A efectos de la cooperación policial que
propugna el Tratado de la Unión Europea, el artículo 30.2 encomendó al Consejo
el fomento de la cooperación policial mediante Europol, para lo cual adoptaría
en un plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado
de Ámsterdam medidas que: capacitaran a Europol para que facilite y apoye la
preparación y estimule la coordinación y ejecución de acciones específicas de
investigación por las autoridades competentes de los Estados miembros,
incluidas las actividades operativas de equipos conjuntos que incluyan
representantes de Europol en calidad de apoyo; permitieran a Europol solicitar
a las autoridades competentes de los Estados miembros la realización y la
coordinación de sus investigaciones en casos concretos, así como desarrollar
conocimientos especializados que puedan ponerse a disposición de los Estados
miembros para ayudar a éstos en la investigación de casos de delincuencia
organizada; fomentaran acuerdos de enlace entre las autoridades encargadas de
la acusación y la investigación especializadas en la lucha contra la
delincuencia organizada, en estrecha cooperación con Europol; finalmente,
permitieran crear una red de investigación, documentación y estadística sobre
delincuencia transfronteriza. Asimismo, el Consejo establecerá condiciones y
límites con arreglo a los cuales las autoridades policiales, aduaneras y otras
competentes de los Estados miembros podrán actuar en el territorio de otro
Estado miembro en colaboración con las autoridades de dicho Estado y de acuerdo
con las mismas (art. 32 TUE).
En cumplimiento de estas disposiciones
del Tratado, en 1995 se creó la Oficina Europea de Policía (conocida como Europol),
aunque no comenzó a funcionar plenamente hasta julio de 1999. Su misión,
conforme al TUE y a su Convenio constitutivo, era la mejora de la eficacia de
los servicios policiales nacionales y la cooperación entre ellos. A tales
efectos se identificaron los siguientes ámbitos: prevención y lucha contra el
terrorismo; tráfico ilícito de estupefacientes; tráfico de seres humanos; redes
de inmigración clandestina; tráfico ilícito de materias radioactivas y
nucleares; tráfico ilícito de vehículos; lucha contra la falsificación del euro
y de otros medios de pago; blanqueo de capitales. El 6 de diciembre de 2001, el
Consejo decidió ampliar el mandato de Europol a todas las formas de
delincuencia previstas en el anexo a su Convenio constitutivo. Sus funciones se
limitan a crear y mantener un sistema de información alimentado por los Estados
miembros. Y es que Europol no se dedica a garantizar el orden público y la
seguridad, razón por la cual carece de poderes ejecutivos y de investigación
propios. Su última regulación completa la constituye una Decisión del Consejo
de 2009.
Incardinada hoy día en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, dentro del Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia, la función de Europol se centra en apoyar y reforzar la actuación de
las autoridades policiales y de los demás servicios con funciones coercitivas
de los Estados miembros, así como su colaboración mutua en la prevención de la
delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros, del terrorismo y de
las formas de delincuencia que lesionen un interés común que sea objeto de una
política de la Unión, así como en la lucha en contra de ellos.
Las potestades que el Legislador puede
atribuir a Europol serían, entre otras, las siguientes:
a) la recogida, almacenamiento, tratamiento,
análisis e intercambio de la información, en particular la transmitida por las
autoridades de los Estados miembros o de terceros países o terceras instancias;
b) la coordinación, organización y
realización de investigaciones y actividades operativas, llevadas a cabo
conjuntamente con las autoridades competentes de los Estados miembros o en el
marco de equipos conjuntos de investigación, en su caso en colaboración con
Eurojust.
La Escuela Europea de Policía es la
heredera de la red de institutos nacionales de formación policial acordada en
el Consejo de Tampere. El objetivo de esta Escuela es reforzar la cooperación
entre las escuelas nacionales de policía, con el fin de estimular un enfoque
común de los problemas más importantes en el ámbito de la lucha contra la
delincuencia, su prevención y el mantenimiento del orden. Con el objetivo de
una progresiva integración formal y funcional de la Escuela en la estructura
administrativa europea, acentuando sus rasgos supranacionales, a instancias de
la Comisión se procedió a una suerte de refundación en 2005. Además de dotar a
la Escuela de personalidad jurídica y de confirmar su sede de Branshill (Reino
Unido), da algunos pasos en esa línea de integración al basar su financiación
en el presupuesto general de la Unión Europea y al someter a su personal al
Estatuto de los funcionarios europeos y al Régimen Aplicable a los otros
agentes. Desde el punto de vista funcional y orgánico, no obstante, la Escuela
mantiene rasgos típicamente intergubernamentales, que permiten el control
último por los Estados.
El Consejo Europeo de Tampere de 1999
estableció la necesidad de crear una unidad permanente de cooperación judicial,
consagrada en el Tratado de Niza como Eurojust, con el objeto de reforzar la
lucha judicial contra la delincuencia (especialmente si se trata de
delincuencia organizada). En febrero de 2002 se creó EUROJUST, experimentando
una profunda remodelación en 2009. Se trata de un órgano de la Unión Europea,
con personalidad jurídica propia, financiado con cargo al presupuesto general
de la Unión (excepto los sueldos y retribuciones de los miembros nacionales y
de sus asistentes, que correrán por cuenta de los Estados miembros de origen).
Eurojust estará compuesto por un miembro nacional destacado por cada Estado
miembro que ostente la condición de fiscal, juez o funcionario de policía con
competencias equivalentes. También se prevé la existencia en su seno de corresponsales
nacionales , los cuales tendrán la máxima prioridad en asuntos de terrorismo.
Tal y como establece el art. 85 del
TFUE, la función de Eurojust es apoyar y reforzar la coordinación y la
cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de investigar y
perseguir la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros o que
deba perseguirse según criterios comunes, basándose en las operaciones
efectuadas y en la información proporcionada por las autoridades de los Estados
miembros y por Europol. Para ello, su reglamento regulador incluiría
competencias como las siguientes:
a) el inicio de diligencias de
investigación penal, así como la propuesta de incoación de procedimientos
penales por las autoridades nacionales competentes, en particular los relativos
a infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión;
b) la coordinación de las
investigaciones y los procedimientos mencionados anteriormente;
c) la intensificación de la cooperación
judicial, entre otras cosas mediante la resolución de conflictos de
jurisdicción y una estrecha cooperación con la Red Judicial Europea.
Eurojust desempeñará sus funciones bien
a través de uno o varios de los miembros nacionales afectados, bien
colegiadamente. El Colegio de miembros nacionales es el responsable de la
organización y funcionamiento de Eurojust. Elige de entre sus miembros y por
tres años al Presidente , si bien su elección se somete a la aprobación del
Consejo. Además de la gestión diaria de Eurojust, el Colegio nombra al Director
Administrativo quien, al igual que el personal de la entidad, estará sujeto a
la normativa general de la Función Pública Comunitaria.
4.5. Agencia Europea para la gestión operativa de
sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y
justicia
En 2011 se creó, con sede en Tallin
(Estonia), la Agencia Europea para la gestión operativa de sistemas
informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia ,
a la que se encomienda, bajo la veste de Agencia de la Unión Europea, la
gestión operativa de bases de datos tan sensibles como el Sistema de
Información de Schengen de segunda generación, el Sistema de Información de
Visados y el conocido como sistema «Eurodac» para la comparación de las
impresiones dactilares de los solicitantes de asilo y algunas categorías de
inmigrantes irregulares, con vistas a la aplicación efectiva del Convenio de
Dublín que permite determinar qué país de la Unión Europea es responsable del
examen de una solicitud de asilo.
Hayes-Renshaw, F. y Wallace, H., The Council of Ministers , 2 nd ed.,
Palgrave Macmillan, Basignstoke 2006; Westlake, M. y Galloway, D., The Council
of the European Union , 3 rd ed., John Harper Publishing, Londres 2004; Sánchez
Barrueco, M. L.: «L'Agence européenne de Défense: un organe intergouvernemental
au service d'une institution communautaire?» en Revue de Droit de l'Union
européenne , 2008, nº 3, pp. 507-542.
Beyers, J. y Dierickx, G.:
«The Working Groups of the Council of the European Union: Supranational or
Intergovernmental Negotiations?» en Journal of Common Market Studies , vol. 36,
1998, pp. 289-317; De Miguel Bárcena, J.: «El Consejo» en Tratado de Derecho y
Políticas de la Unión Europea. Tomo III. Sistema institucional y procedimientos
decisorios (Dir. J. Mª Beneyto), Aranzadi, pp. 119-187; Linde, E.: «El Consejo
de Ministros de la Unión Europea» en Comentarios a la Constitución Europea
(Coord. por V. Garrido, S. García, E. Alvarez Conde), Vol. 1, 2004 ( La Unión
Europea, el Derecho de la Unión, competencias de la Unión, las instituciones ,
Coord. V. Garrido y E. Alvarez Conde), Tirant lo Blanch, 2005, pp. 851-892. 
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