TEMA I.
PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL SISTEMA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ESPAÑOL
1.- Introducción.
Diversas garantías:
a)Las denominadas garantías procedimentales. Ninguna actuación administrativa que afecte a los particulares puede carecer de cobertura legal suficiente. Surge así el denominado procedimiento administrativo.
b)Las llamadas garantías patrimoniales, para evitar que nadie pueda ser privado de cualesquiera de sus bienes y derechos de manera arbitraria, sin previa declaración de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo establecido en las leyes y de otro encaminada a reparar el daño causado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
c)Las garantías procesales, que sin perjuicio del correspondiente Recurso de Amparo ante el TC, está representada por el procedimiento contencioso-administrativo.
2.- El Sistema español es un sistema judicialista de control administrativo
A partir de la Ley de 27 de diciembre de 1956 nuestro ordenamiento jurídico apuesta de una manera clara por el sistema judicialista. Sistema que queda definitivamente consagrado y perfeccionado por nuestra Constitución.
3.- El carácter esencialmente revisor de nuestra jurisdicción.
Tres son las razones aducidas por quienes niegan o discuten la naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa:
+En primer lugar, la de que el objeto del proceso no es el acto sino la pretensión de las partes.
+En segundo lugar, la aparición de la inactividad administrativa, como esfera y ámbito sobre el que puede versar la pretensión de la parte actora.
+Y en tercer lugar y último lugar, en base a la posibilidad reconocida a las partes de efectuar después de los escritos de demanda y contestación, las alegaciones complementarias que estimen oportunas.
Los expresados argumentos no desvirtúan el carácter esencialmente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa.
*En primer lugar, es preciso reconocer que aunque el acto no constituye el objeto del proceso y sea un mero presupuesto del mismo, parece evidente que cualquiera que sea la pretensión de la parte actora siempre tendrá como base una previa actividad administrativa.
En suma el hecho de que el objeto del proceso no sea el acto o actuación administrativa no significa que la jurisdicción contencioso-administrativa haya perdido en principio su carácter revisor. Otra cosa es la rigidez o flexibilidad que deba darse a dicha naturaleza revisora, sin perjuicio de la peculiaridad de la misma en los casos de inactividad administrativa.
Lo importante y esencial es que sin acto administrativo previo(o sin actividad material exigible) el proceso contencioso-administrativo, es una mera entelequia.
*La segunda razón, la inexistencia de acto, determina, según tal razonamiento la inexistencia de actividad revisora.
Algún sector doctrinal argumenta, al amparo de la Ley de 1956, que para que pueda impugnarse la inactivad es preciso que ésta, previo acto de reclamación del administrado, se convierta de inactividad material en actividad formal. Esta negativa a la solicitud se convierte, por aplicación de la teoría del silencio administrativo, en un acto administrativo previo, que sirve de cobertura al proceso contencioso-administrativo en el que lógicamente habrá que enjuiciar o revisar la adecuación a la ley de dicha conducta administrativa.
*Por último, en ningún caso la alegación de nuevos motivos en vía jurisdiccional puede afectar a la pretensión deducida por la parte actora, que deber permanecer una y la misma.
La cuestión no debe plantearse sobre si la jurisdicción contencioso administrativa tiene o no naturaleza revisora, al necesitar como presupuesto ineludible de una previa actuación administrativa. La cuestión consiste en delimitar el contenido de dicha actividad revisora.
Dos son las posiciones:
1.-En primer lugar, aquella que con un interpretación rigorista del principio entiende y considera que en ningún caso puede la jurisdicción contencioso-administrativa entrar a conocer de las pretensiones de la partes sobre las que antes no haya conocido con anterioridad la administración actuante, de suerte tal que el órgano jurisdiccional debe en tal caso abstenerse de entrar a conocer sobre el fondo de la cuestión planteada, con declaración de inadmisibilidad del recurso por falta de actuación susceptible de impugnación.
2.-Por el contrario para la posición no rigorista, no es posible llevar el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa hasta el extremo de exigir siempre un previo pronunciamiento de la administración sobre la cuestión debatida ya que una cosa es que éste no haya podido pronunciarse sobre la comentada petición y otra muy distinta es que habiendo podido conocer de la misma no se haya pronunciado, cualquiera que fuese el motivo.
En nuestra opinión, es preciso buscar un equilibrio entre ambos posicionamientos.
Entendemos que para una adecuada y ponderada solución del problema habría que tener presente en cada caso las razones por la que la administración o el poder público interviniente inadmitió el recurso en vía administrativa y en consecuencia, no resolvió el fondo de la pretensión planteada por el actor.
En cualquier otro supuesto, el órgano jurisdiccional debería conocer sobre el fondo de la pretensión, siempre que pudiendo el órgano administrativo haber entrado a conocer sobre la misma, no lo hiciere, sin exigencia normativa, que así lo dispusiera.
4.- El principio de tutela judicial efectiva y su especial significado en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
El derecho de tutela jurídica efectiva, del que forma parte el principio procesal de igualdad de partes, es predicable también respecto de la administración actuante en cuanto parte legítima en el proceso.
Los aspectos más importantes del proceso contencioso-administrativo que se han visto afectados por el art. 24.1 de la CE.
a)El acceso a la jurisdicción.
Abrió el acceso al orden jurisdiccional contencioso-administrativo de quienes antes no tenían legitimación para ello, en especial a las personas físicas o particulares para impugnar directamente disposiciones de carácter general. También sirvió para flexibilizar la posibilidades de acceso (legitimación) a quienes pudiendo impugnar una actuación administrativa, por verse afectados por la misma, no tuviesen un interés directo en la cuestión planteada.
b)El control jurisdiccional se extiende a otros poderes públicos distintos de las administraciones públicas y adquiere en todo caso rango de universalidad.
El derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto trata de impedir la existencia de zonas de inmunidad del poder no controlables judicialmente supone la necesidad de que dichas actuaciones queden también sujetas a la fiscalización de los tribunales de justicia.
El derecho a la tutela judicial efectiva, ha permitido extender el ámbito del orden contencioso-administrativo a toda actuación administrativa, sin apenas excepción.
La nueva Ley somete a control de la jurisdicción la actividad de la administración pública de cualquier clase que está sujeta al derecho administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas.
La Ley manifiesta su universalidad en el control jurisdiccional de la actividad administrativa, en una doble dirección: de un lado, ampliando los órganos o poderes públicos cuyos actos deben ser objeto de dicho control, de otro, ampliando la materia, incluida la inactividad y la vía de hecho que puede ser susceptible del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
c)Carácter antiformalista del proceso contencioso-administrativo
La voluntad del legislador es que sin perjuicio de la importancia de los requisitos y formalidades procesales, lo trascendente es que el órgano judicial pueda entrar a resolver sobre la cuestión de fondo planteada en el correspondiente recurso.
Debe, pues realizarse una interpretación restrictiva de todos aquellos obstáculos procesales que impidan un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de las partes.
En suma, el principio de tutela judicial incide también de manera evidente en el carácter antiformalista del proceso contencioso-administrativo.
La ley compagina las medidas que garantizan la plenitud material de la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes, sin concesión alguna a tentaciones formalistas, con las que tienen por finalidad agilizar la resolución de los litigios.
d)El proceso contencioso-administrativo como proceso encaminado a proteger los derechos e intereses últimos de los ciudadanos y a controlar el sometimiento de la administración al derecho.
No debe establecerse una línea divisoria e insalvable entre el interés legítimo objeto de protección judicial y la necesidad de que la actuación administrativa recurrida deba adecuarse a la ley. Solo la presunta ilegalidad administrativa puede justificar no solo el inicio del proceso sino que el mismo prospere a favor del actor a través de una resolución judicial estimatoria de su pretensión.
Por ello si bien el proceso contencioso administrativo no es un mero proceso al acto, no cabe duda que el mismo debe tener siempre presente, para estimar o desestimar en su caso la pretensión planteada, la adecuación a la ley de acto o disposición recurridos. El juicio a la legalidad de la actuación administrativa es pues incuestionable.
La ley hace referencia permanente a tal cuestión afirmando en todo caso que mantiene el carácter de juicio entre las partes que el recurso contencioso-administrativo tiene y su doble finalidad de garantía individual y control del sometimiento de la administración al derecho.
5.- La organización de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se acomoda a la nueva distribución territorial surgida de la Constitución.
La Constitución parte de la unidad del Poder Judicial, sin perjuicio de que en el ámbito territorial de cada CCAA se establezca una organización judicial, que estará culminada por el Tribunal Superior de Justicia correspondiente.
La Ley, en el Expositivo I recoge “pretende completar la adecuación del régimen jurídico del recurso contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del TC y del TS, la nueva organización del Estado y la evolución de la doctrina jurídica.”
En esta nueva distribución del poder es preciso incorporar también a la Administración Local.
6.- Los poderes y prerrogativas del órgano judicial en el proceso contencioso-administrativo (la quiebra del principio de justicia rogada)
En el proceso contencioso-administrativo es la parte actora o recurrente la que pone en marcha todo mecanismo jurisdiccional.
La pretensión es pues delimitada por el actor quien de esa manera viene a acotar ab initio los términos de la materia sobre los que deberá pronunciarse el órgano jurisdiccional, quien en ningún caso podrán limitar, cercenar, modificar o condicionar la causa petendi de la acción.
La facultad de iniciar el proceso y de delimitar su objeto constituye una manifestación del principio de justicia rogada que preside el proceso contencioso-administrativo.
a)En relación con la pretensión.
El legislador mantiene como regla general de exigencia prioritaria, la adecuación del juicio del juzgador a la pretensión del actor, al disponer que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgaran dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.
+El mismo precepto en su número 2 concede poderes a nuestro juicio excepcionales al órgano judicial, para someter a las partes la existencia de otros motivos distintos a los alegados por ellas, si estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes.
(Las partes a instancia judicial podrán alegar motivos nuevos pero no alterar en su caso la pretensión planteada en el escrito de interposición y por ende en el de demanda.)
+En relación también con la pretensión de las partes, la ley permite al órgano judicial que en el acto de la vista o en las conclusiones se traten motivos relevantes para el fallo distintos de los alegados, lo que a nuestro juicio representa un nueva posibilidad de rectificar sin alterar las pretensiones, el mal planteamiento inicial que en un primer momento no haya podido ser apreciado prima facie por el órgano jurisdiccional.
b) En relación con el periodo de prueba.
Se conceden poderes excepcionales al órgano judicial sin parangón ni equivalentes en el proceso civil.
No sólo acordar la práctica de determinados medios o diligencias de prueba, sino que incluso puede acordar por su propia iniciativa el recibiendo del pleito a prueba aunque las partes no lo hubiesen instado, lo que lógicamente otorga al órgano jurisdiccional una intervención que rompe a nuestro juicio con el carácter rogado del proceso contencioso-administrativo.
c) En relación con otros trámites.
Otros preceptos de la ley conceden facultades al órgano jurisdiccional para actuar a su propia iniciativa sin esperar la solicitud de parte.
ESQUEMA TEMA I
PRINCIPIOS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN EL SISTEMA ESPAÑOL
- CONSOLIDACION DEL SISTEMA JUDICIAL Art. 106.1 CE “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad
Exposición Motivos (I, apartado octavo) LJCA de la actuación administrativa..”. Art. 1 y 2 de la LJCA
Especializada – NO ESPECIAL
- Los órganos judiciales contencioso-administrativos están integrados en el Poder Judicial
La jurisdicción C-A es jurisdicción- Los miembros de esos órganos (jueces y magistrados) pertenecen a la carrera judicial
ordinaria Art. 24 LOPJ- Art. 117.5 CE y art. 3.1. LOPJ Exp. Motivos apart.. 5, párrafo 3º, punto II
a’) Preceptos que excluían del control judicial algunos actos
- La entrada en vigor de la CE administrativos (arts. 2.b) y 40.c), d) y f). Art. 1 y 2 de la LJCA
supuso la derogación de b’) Preceptos que exigían excesivos requisitos de legitimación
para recurrir (art. 29.a) y b) LJ). Art. 18 y 19 LJCA
- Carácter revisorNo necesariamente Inactividad administrativa. Art. 13.b)
Ahora no tanto, ya queVía de hecho. Art. 13.b)
LA TUTELA JUDICIAL Inactividad
EFECTIVA Vía de hecho b’) Interpretación restrictiva del carácter revisor. No basta la anulación del
Art. 13.b) LJCA acto: hay que dar satisfacción a la pretensión de las partes.
Exp. Motivos. Apart. V, párrafo 1º
- Necesidad de que cualquier presupuesto o requisito procesal exigido para acceder a los Tribunales debe ser interpretado al amparo del art. 24 CE
- Replanteamiento del principio de ejecutividad de los actos administrativos Art. 103 LJCA. Medidas cautelares (interpretación restrictiva de la autotutela administrativa) Art. 129 y ss LJCA.
Principio de dualidad de partes: una de ellas es siempre una Admon. Pública Art. 21 LJCA
- Principio de justicia rogada: impulso de las partes Art. 33.1 LJCA
- LA VIA CONTENCIOSA ES c) Principio de congruencia: responder a las pretensiones de las partes Art. 33.1 LJCA
UN VERDADERO PROCESO d) Principio “pro actione” (antiformalista) Art. 45.3 LJCA. Arts. 138 y 128 subsanación y flex, plazos
JUDICIAL e) Principio “iura novit curia”: no hay que probar el Derecho aplicable. Art. 33.2 LJCA
- Principio de derecho a un proceso sin dilaciones excesivas Expos. Motivos. Apart. V. párrafo 9º
Excluye a los Jueces y Tribunales del control de la Administración.
Razón a’) Se rompería el principio de división de poderes
b’) Desconfianza respecto de los jueces
- MODELO FRANCESb) Autocontrol a través del Consejo de Estado:
(Régimen admtvo) a’) Napoleón: Resuelve Gobierno previo informe Consejo de Estado – jurisdicción RETENIDA
b’) Desde 1872: Resuelve el Consejo de Estado – jurisdicción DELEGADA
- Las relaciones particulares–Administración se rigen por el derecho privado. No hay prerrogativas de la Admón
- MODELO INGLÉS
(Rule of law)b) Los conflictos se resuelven por los Tribunales civiles
- ITALIANO Dificultad de distinguir
b’) Si se trata de proteger intereses legítimos - Órganos Administrativos
- MODELOS MIXTOSa’) Trataba de armonizar los dos sistemas españoles
- Francés primitivo
- Judicial
- ARMONICOb’) Fue una decisión política para contentar a conservadores (sistema francés de
(Santamaría de Paredes) C. de Estado) y a los liberales (sistema judicial)
Ley 1888c’) El control por un solo órgano de composición mixta (jueces y miembros de la Admón)
Implantado en las Cortes de 1812
- MODELO JUDICIAL - Mantenido en los movimientos liberales
(España) – Alemania - Implantado definitivamente por la Ley de 27 de diciembre de 1956 (y Ley 10/1992)
Art. 1 y 2 vigente LJCA
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