Capítulo VI Las agencias europeas
Sumario:
- I. Las Agencias europeas: un nuevo organismo ejecutivo
- 1. Origen y evolución
- 2. Definición
- 3. Explicación de su existencia en la
estructura administrativa europea
- 4. La incardinación de las Agencias
europeas en la función ejecutiva europea
- 5. Fundamento jurídico
- II. Mandato
- III. Estructura interna
- IV. Régimen jurídico: autonomía y control
- 1. Autonomía v. control
- 2. Relación Comisión-Agencias
- 3. Control de legalidad
- Bibliografía básica
- Bibliografía complementaria
La Administración europea ha recurrido
igualmente a la técnica organizativa de creación de una Administración
instrumental encargada de efectuar un trabajo técnico, científico o de gestión
muy concreto. De esta forma se ha ido configurando toda una constelación de
organismos comunitarios descentralizados, dotados todos ellos de personalidad
jurídica, autonomía de gestión y presupuesto propio. Su creación responde a
criterios de utilidad, límite de competencias y modalidades de funcionamiento.
Así pues, la Administración comunitaria la forman no sólo la Administración de
las Instituciones (y órganos asimilados), sino también la Administración
institucional de estos nuevos entes institucionales.
La creación de este tipo de órganos
públicos autónomos en la estructura administrativa comunitaria obedeció, en un
primer momento, a la finalidad última de todo proceso de descentralización
funcional. Esto es, necesidades puntuales de gestión especializada. La Agencia
de Abastecimiento del Euratom fue la única Agencia creada directamente por un
Tratado (el de la Comunidad Europea de la Energía Atómica) con el objeto de
asegurar el abastecimiento de minerales, materiales básicos y materiales
fisionables especiales según el principio de igualdad de acceso a los recursos
y mediante una política común de abastecimiento (art. 52.2 b) TCEEA y art. 54).
Posteriormente, y con motivaciones
similares, habría que considerar la creación en 1975 de las Agencias de la primera
generación : el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional
(CEDEFOP) y la Fundación Europea para la mejora de las Condiciones de Vida y de
Trabajo (FEMCVT). Estas dos Agencias marcaron el auténtico inicio del proceso
descentralizador. Su peculiaridad por entonces era clara: un mandato limitado
de tareas; una normativa sobre personal específica; autonomía de gestión,
aunque cierta dependencia y control por parte de la Comisión.
En 1990 se reemprende el proceso de
creación de nuevos organismos comunitarios, que se encuadran en las denominadas
Agencias de la segunda generación : la Agencia Europea de Medio Ambiente, la
Fundación europea de formación, la Agencia Europea para la Evaluación de
Medicamentos (que ha devenido Agencia Europea de Medicamentos), el Observatorio
europeo de la droga y las toxicomanías, la Agencia europea para la seguridad y
la salud en el trabajo, el Centro de traducción de los órganos de la Unión
Europea, la Oficina de Armonización del Mercado Interior, la Oficina
comunitaria de variedades vegetales y el Observatorio Europeo del Racismo y la
Xenofobia. Estas Agencias se podrían caracterizar por su mayor grado de
autonomía respecto a la Comisión, cuya causa o consecuencia es una creciente
intergubernamentalización de su funcionamiento y de sus órganos de dirección,
al tiempo que surgen las primeras Agencias decisorias, esto es, con potestades
para dictar actos administrativos con efectos jurídicos frente a terceros.
Formalmente, no obstante, lo que
caracteriza a todas estas Agencias es una heterogeneidad normativa tan
injustificada como recalcitrante que trascendiendo lo puramente accesorio o
anecdótico denota una ausencia de reflexión y de estudios sobre su papel en la
función ejecutiva europea. Ello ha obligado a un replanteamiento y
reconsideración de su posición en la estructura europea, especialmente en el
marco de la reforma institucional y administrativa propiciada por los Libros
Blancos sobre la Gobernanza (2001) y sobre la Reforma de la Comisión (2000).
Quizás el aspecto más destacable es la
nueva concepción de las Agencias europeas como un instrumento para la ejecución
de las Políticas europeas, soslayando sus efectos innovadores sobre el sistema
institucional europeo. Sus consecuencias se empiezan a vislumbrar, por un lado,
en las proposiciones de reforma de los Estatutos de las Agencias ya existentes
y, por otro, en el contenido y alcance de los nuevos órganos que constituyen,
en ambos casos, una nueva fase de Agencias de la tercera generación . Esta última
fase en la concepción de las Agencias pasa por la intención de la Comisión de
la reconducción de aquellas a una mayor inserción en la función ejecutiva
europea alrededor de la propia Comisión, la cual ostentaría la responsabilidad
política última. Su Comunicación de 2002 sobre El encuadramiento de las
agencias reguladoras europeas es toda una declaración de intenciones por parte
de la Comisión y una manifestación más de su progresiva afirmación como
Ejecutivo europeo. Para ello, si bien no postula una tutela jurídica sobre
ellas, sí que es favorable al establecimiento de mecanismos que permitan
asegurar una suerte de supervisión o coordinación de la actividad de las
Agencias.
Finalmente, el Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea vuelve a preterir a las Agencias a la hora de dotarlas de
una base jurídica específica, como se ha intentado en los últimos años y en las
sucesivas reformas de los Tratados. En cualquier caso, no se recoge la
expresión «Agencias» (que sí se manejó en una versión de la nonata Constitución
Europea en junio de 2004), quedando camufladas en la expresión «organismos»,
que ya había hecho fortuna en el Derecho Administrativo europeo derivado. Con
ello, no obstante, esa inclusión implícita supone la consagración natural de
las Agencias como elementos consolidados de la estructura orgánica europea y
así aparecen, por ejemplo, junto a instituciones y órganos cuando dice de todos
ellos que se apoyarán «en una administración europea abierta, eficaz e
independiente» (art. 298) o que deben respetar el derecho a una buena
administración (art. 41 Carta de Derechos Fundamentales). Sí es importante la
previsión del control de legalidad de todos aquellos actos de las Agencias
destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros (art. 263, primer
párrafo, del TFUE), superando así el normativamente fragmentario y
jurisprudencialmente precario control judicial sobre sus actos.
Asimismo, el TFUE prevé que los actos
por los que se creen las Agencias podrán establecer condiciones y
procedimientos específicos respecto a los recursos interpuestos por personas
físicas y jurídicas contra los actos de las Agencias destinados a producir
efectos jurídicos frente a ellas (art. 263, párrafo quinto). Sujeta,
igualmente, a las Agencias al control de recurso por omisión (art. 265) y prevé
la competencia prejudicial del Tribunal de Justicia sobre la validez e
interpretación de los actos adoptados por las Agencias (art. 267). Finalmente,
menciona a los otros organismos (incluidas, por supuesto, las Agencias) en relación
con la extensión de la aplicación de las normas sobre transparencia (acceso a
documentos: art. 15 TFUE y art. 42 de la Carta de Derechos Fundamentales),
protección de datos de carácter personal (art. 16 TFUE), lucha contra los
intereses financieros de la Unión (art. 325) y sujeción al control del Defensor
del Pueblo en casos de mala administración (art. 228 TFUE y art. 43 de la
Carta). Con un carácter más particular, el Tratado sí menciona explícitamente
algunas Agencias, a las que dota así de un anclaje en el Derecho originario:
Agencia Europea de Defensa (arts. 42 y 45 TUE) y, por supuesto, Europol (art.
88 TFUE) y Eurojust (art. 85 TFUE).
Decaída en el laberinto europeo una
propuesta de 2005 de Acuerdo interinstitucional sobre las Agencias reguladoras
, la Comisión presentó una nueva Comunicación en 2008 sobre las Agencias
europeas, con el título «Orientaciones para el futuro». A raíz de la misma y de
una importante evaluación externa llevada a cabo entre los años 2009 y 2010, la
Comisión, el Consejo y el Parlamento acordaron en 2012 un «Planteamiento
Común», políticamente menos ambicioso desde las aspiraciones de la Comisión y
más realista y clarificador desde la óptica de las instituciones legislativas.
De este acuerdo, destaca en primer lugar
que, para evitar confusiones, para las futuras agencias se utilizará un término
estándar: «Agencia de la Unión Europea para...». En segundo lugar, se abdica de
reducir la composición de los Consejos de Administración, si bien, para
simplificar el proceso de toma de decisiones de la agencia se permite
configurar su estructura de gobierno a dos niveles: además del Consejo de
Administración, que dará orientaciones generales para las actividades de la
agencia, se creará un Comité Ejecutivo de pequeñas dimensiones, en el que
estará presente un representante de la Comisión, y que funcionará y participará
más estrechamente en la supervisión de las actividades de la agencia, con miras
a reforzar la supervisión de la gestión administrativa y presupuestaria, sobre
todo en materia de auditorías.
No existe en la normativa europea, ni en
los Tratados ni en el Derecho derivado, una definición clara de lo que se deba
considerar como «Agencias europeas». Además, en este cometido, la terminología
utilizada para la denominación de estos entes es poco expresiva: «Centro»,
«Fundación», «Observatorio», «Oficina», «Autoridad» y, obviamente, «Agencia».
Los textos internos hablan en ocasiones de «organismos comunitarios
descentralizados», y, aunque la doctrina se ha decantado por la expresión
«Agencias», la tendencia de los últimos textos de Derecho Administrativo
europeo prefirió referirse a ellas más bien como «organismos», quizás en
contraposición a los «órganos» establecidos por los Tratados. Así lo reflejó en
su día el propio Tratado Constitucional, que en las versiones originarias
utilizaba incluso el vocablo «agencias», siendo sustituido por el más aséptico
y genérico de «organismo».
El art. 208 de la normativa financiera
de la Unión se refiere a ellos como organismos creados de conformidad con el
TFUE y el Tratado Euratom, dotados de personalidad jurídica propia y que
reciban contribuciones con cargo al presupuesto. Por su parte, en 2001 el
Servicio Jurídico de la Comisión prefirió caracterizarlos de una manera descriptiva
según algunas de sus características comunes: creación por Reglamento;
personalidad jurídica; órganos autónomos de dirección; autonomía financiera;
personal sometido a la normativa aplicable a los funcionarios y otros agentes
de las Comunidades; misiones y tareas determinadas.
Por su parte, el proyecto de Acuerdo
interinstitucional de 2005 sobre las agencias reguladoras definía a éstas como
«toda entidad jurídica autónoma creada por la autoridad legislativa para
participar en la regulación de un sector a escala europea y en la ejecución de
una política comunitaria determinada. La Agencia estará investida de una misión
de servicio público y coadyuvará a mejorar la manera de ejecutar y de aplicar
las normas comunitarias en toda la Unión Europea».
La existencia de organismos
funcionalmente descentralizados en la estructura administrativa europea
responde a las mismas necesidades que dieron lugar a su surgimiento histórico
en las Administraciones nacionales. Sin embargo, el fenómeno presenta
caracteres propios en razón del sistema institucional europeo, en particular la
articulación de la función ejecutiva europea.
En primer lugar, la descentralización
funcional se justifica, en general, por una necesidad de especialización
técnica, para asegurar una independencia funcional y para mejorar la
visibilidad de la acción pública. En lo que respecta a la necesidad de
especialización técnica, ésta se plantea desde varias perspectivas, pues supone
no sólo asegurar una disponibilidad de competencias específicas de las que se
pudiera carecer en el seno de la Administración, sino también adecuar el marco
organizativo y procedimental de las Administraciones centrales. Esta
especialización puede contribuir tanto a la preparación de decisiones como a su
adopción. Las Agencias pueden, de esta manera, constituir un medio para
encauzar la necesaria intervención del saber científico en la adopción de
decisiones políticas y es que, dado que el mundo científico no está exento de
controversias internas, paradójicamente hoy día resulta necesario garantizar no
sólo la calidad de aquel sino también su legitimidad, que dependerá, en última
instancia, de la manera en que se organizan las deliberaciones que desembocan en
las verificaciones científicas que constituyen la base de las decisiones
adoptas por las Instituciones políticas democráticas. Esta función es
especialmente trascendente para poder articular los principios básicos de la
política legislativa europea en relación, por ejemplo, con la seguridad
alimentaria o la salud humana, según los cuales debe existir una separación
entre la elaboración de un informe científico independiente (evaluación de
riesgos) y la adopción de decisiones (gestión de riesgos). De esta forma, la
instauración de procedimientos comunitarios centralizados en tales sectores tan
sensibles obliga a que, de optar por esa disociación, si bien la decisión de
gestión de riesgos se atribuya a la Comisión, esta Institución debe poder
decidir sobre la base de dictámenes científicos y técnicos (Autoridad Europea
de Seguridad Alimentaria o Agencia Europea de Evaluación de Medicamentos).
En lo tocante a la independencia, la
necesidad de garantizar aquella en la acción pública así como su continuidad en
la consecución de los objetivos buscados a largo plazo fundamenta y crea, a
largo plazo, la credibilidad de la Administración. Por último, la visibilidad
de la acción pública es importante, desde el punto de vista tanto de la
responsabilidad de los servidores públicos como de la transparencia en virtud
de la cual los ciudadanos, en general, y los operadores económicos, en
particular, pueden identificar más fácilmente las autoridades públicas
competentes y responsables a la hora de adoptar las decisiones.
Además de las citadas razones
universales que explican el fenómeno de las Agencias, a escala europea nos
encontramos con que estos organismos responden a necesidades administrativas
peculiares de la Unión Europeas así como a aspectos constitucionales relativos
a la articulación de la función ejecutiva europea añade motivaciones
particulares. Desde un punto de vista administrativo, las Agencias
constituirían una respuesta a las peculiares y singulares competencias de
naturaleza administrativa incluidas en la supranacionalidad de la Unión
Europea, tales como gestionar y facilitar un mercado interior entre Estados;
promover la interacción técnica entre las Administraciones de diferentes
Estados miembros; impulsar, facilitar y controles Políticas comunes, especialmente
en el ámbito social; promover la cooperación entre interlocutores sociales, las
instituciones supranacionales y los Estados miembros; facilitar la cooperación
intergubernamental y la gestión y administración a escala europea.
Desde un punto de vista constitucional,
como es sabido el modelo regulatorio europeo ha reposado hasta ahora sobre dos
bases: la primera, la armonización a nivel comunitario de las normativas
nacionales; y, la segunda, la descentralización administrativa en los Estados
miembros en lo que respecta a la aplicación específica de aquel marco
normativo. Este modelo, en el devenir histórico del proceso de integración
europea, bien se ha revelado insuficiente, bien ha presentado disfunciones en
su aplicación.
Su aparición –según Edoardo Chiti– se
explica en el contexto histórico del proceso de integración europea, cuando su
núcleo principal y aglutinador, el mercado interior, había alcanzado tal grado
de implantación que para entonces se enfrentaba al reto de una efectiva
aplicación y salvaguarda que la «administración indirecta» del Derecho europeo,
llevada a cabo por los Estados miembros, no podía satisfacer. La exigencia de
una acción administrativa común en determinados sectores y las tradicionales
dificultades funcionales y políticas para instaurar una Administración
comunitaria centralizada para el desarrollo de ciertas actividades obligaron,
en cambio, a reforzar no a la Comisión sino fenómenos peculiares de cooperación
entre los Poderes Públicos de los Estados miembros y de las Comunidades. De
esta forma las Agencias europeas pueden considerarse como un medio aceptado por
los Estados miembros para controlar un aspecto concreto de la política
comunitaria que, de otro modo, quedaría completamente en manos de la Comisión
en forma de un servicio administrativo más. En efecto, la estructura de las
Agencias permite a los Estados miembros más influencia de la que habrían tenido
bajo la versión alternativa de establecer un órgano administrativo más en el
seno de la Comisión, tal y como se evidencia en la composición del Consejo de
Administración, controlado completamente por los representantes de los Estados
miembros, a pesar de los continuos y vanos esfuerzos de la Comisión por
reequilibrar dicha composición, eliminando el criterio de un representante por
cada Estado miembro.
Para E. Chiti, las normativas
sectoriales «representan precisamente el intento por resolver la cuestión de la
efectividad planteada por la tradicional estrategia de acción comunitaria con
instrumentos que no impliquen un refuerzo directo del ejecutivo comunitario.
Por un lado, se procede a la racionalización de determinadas funciones a través
de una regulación comunitaria. Por otro, las atribuciones vinculadas a tales
funciones se reparten entre una multiplicidad de órganos nacionales,
supranacionales y comunes, de las cuales son los titulares. Ulteriormente,
además, se establecen entes comunitarios que –bien asegurando la coordinación
del conjunto de tales órganos, bien siendo titulares de potestades superiores
respecto a los otros entes competentes– constituyen un instrumento de gestión
de todas las Administraciones integradas por el conjunto de órganos entre los
que se reparten las potestades».
Las Agencias europeas constituyen
igualmente instrumentos para garantizar la ejecución uniforme y eficaz del
Derecho Europeo . La mera creación de una Agencia, con independencia de las
potestades que se le atribuyan, constituye de por sí un hito orgánico para
asegurar la ejecución uniforme y eficaz del Derecho Europeo. Esto es
especialmente evidente en el caso de Agencias con potestades decisorias que
aplican de forma centralizada el Derecho Europeo y dictan actos administrativos
europeos con efectos jurídicos frente a terceros.
Pero incluso en el caso de Agencias a
las que se han atribuido meras tareas de asesoramiento científico y técnico, su
labor en asegurar una aplicación uniforme y eficaz del Derecho Europeo es
evidente y reconocida por las Instituciones y por la jurisprudencia. En efecto,
la Comisión considera a las Agencias como instrumentos europeos para conseguir
una ejecución uniforme y eficaz de un Derecho Europeo altamente regulado pero
funcionalmente descentralizado en su ejecución por los Estados miembros. Las
Agencias se erigen, de este modo, en mecanismos privilegiados de cooperación
administrativa entre las Comunidades y los Estados. Y es que, en el caso de
estas Agencias con funciones de apoyo técnico o científico, su creación puede
obedecer al interés europeo por proporcionar asesoramiento centralizado a los
Estados, especialmente cuando éstos retienen las competencias ejecutivas de la
materia regulada por el Legislador europeo. Así, en el caso de la Agencia de
Seguridad de las Redes y de la Información, la Comisión destacó «que, incluso
si están claramente definidos los parámetros de la aplicación descentralizada
de dichas Directivas [sobre redes y servicios de comunicaciones electrónicas],
no puede excluirse que las autoridades nacionales de reglamentación adopten
posturas divergentes, en el ejercicio de la facultad discrecional que se les
atribuye». Para la Comisión, esta Agencia «fue creada para ayudar a esas
autoridades a alcanzar una comprensión técnica común de las cuestiones relativas
a la seguridad de las redes y de la información» [ Reino Unido v. Parlamento y
Consejo , 2 mayo 2006 (C-217/04), n. 40].
También el Tribunal de Justicia se ha
manifestado en este sentido en el mismo asunto relativo a la Agencia para la
Seguridad de las Redes y de la Información. Tras señalar de entrada que «puede
resultar necesario, de acuerdo con una valoración efectuada por dicho
legislador, instituir un organismo comunitario encargado de contribuir a
alcanzar una armonización en situaciones en las que, para facilitar la
ejecución y aplicación uniformes de actos basados en dicha disposición, se
considera que es adecuado adoptar medidas no vinculantes de acompañamiento y
encuadramiento». Y remata su argumentación explicando que «el legislador
comunitario se encontró ante una materia que aplica tecnologías no solamente
complejas sino también rápida mutación, de lo que concluyó que era previsible
que la incorporación y la aplicación de la Directiva marco y de las Directivas
particulares diesen lugar a divergencias entre los Estados miembros. En esa
situación, el legislador comunitario estimó que la creación de un organismos
comunitario como la Agencia era un medio adecuado para prevenir la aparición de
disparidades que pudieran originar obstáculos al correcto funcionamiento del
mercado interior en la materia».
Para entender la incardinación de las
Agencias en la función ejecutiva europea es necesario partir, una vez más, de
la ya citada jurisprudencia Meroni [ Meroni v. Alta Autoridad , 13 junio 1958
(9/56). Rec. 1954-1960 , p. 123]. Lo cierto es que el pronunciamiento del
Tribunal tuvo lugar en el supuesto más extremo de «delegación» (entendida en
sentido amplio), pues se trataba de la subcontratación por parte de la Alta
Autoridad de determinadas tareas de gestión administrativa en empresas
privadas. Sea como fuere, el Tribunal de Justicia señaló que no se podían
delegar potestades discrecionales que implicasen un amplio margen de apreciación.
Lo que unido a la no alteración del equilibrio institucional establecido en los
Tratados ha terminado por perfilar una tímida utilización de cualquier
instrumento de «delegación», hasta el punto de poner en duda la posibilidad
misma de creación de organismos no previstos en los Tratados. De ahí que las
palabras del Tribunal de Justicia cuando sí que acepta la delegación de
«facultades de ejecución netamente delimitadas y cuyo uso, por ello, puede ser
controlado rigurosamente en relación con criterios objetivos fijados por la
autoridad delegante» hayan rebajado el perfil competencial de las Agencias
europeas creadas por el Legislador.
Un dictamen del Tribunal de Justicia en
1970 [ Fonds d'immobilisation de la navigation intérieure , 26 abril 1977 (1/76),
Rec. 1977, p. 747] aportó más claridad sobre esta problemática. Se trataba de
analizar la compatibilidad con los Tratados de un acuerdo relativo a la
creación de un Fondo europeo de inmovilización de la navegación interior con
vistas a dar una respuesta al exceso de tráfico fluvial en el Rin. Uno de los
puntos de la petición de la Comisión hacía referencia a saber si «[la
atribución, por la Comunidad, a órganos independientes de las Instituciones
comunes, del poder de adoptar decisiones de alcance general que sean
directamente aplicables en los Estados miembros sin la intervención obligada de
las Instituciones de la Comunidad]» era compatible con el Tratado. El Tribunal
rechazó la compatibilidad del acuerdo, aunque, en un obiter dictum , parecía no
rechazar la creación de tales órganos independientes en la medida en que no
implicaran más que «competencias de ejecución».
Esta jurisprudencia fue complementada
por la sentencia Romano [14 mayo 1981 (99/80)], donde el Tribunal señaló que
una entidad creada por el Legislador no puede adoptar actos con fuerza
jurídica, invocando no tanto el equilibrio institucional como las competencias
de la Comisión en el ámbito en cuestión. Este cuerpo jurisprudencial ha tenido
una influencia decisiva en lo que respecta a las potestades a atribuir a las
Agencias europeas. De hecho la interpretación que ha dado la Comisión a esta
jurisprudencia ha sido sumamente restrictiva, lo que le ha servido para
preservar sus competencias al rebajar el perfil de las Agencias que se creaban
y al oponerse a la creación de determinadas Agencias (como una hipotética
Agencia Europea de Competencia).
Las principales consecuencias que esta
jurisprudencia ha tenido sobre las Agencias son dos. Por un lado, el Legislador
no puede delegar en organismos comunitarios no previstos en los Tratados la
capacidad para dictar actos normativos. Y, por otro, ni el Legislador ni la
Comisión pueden delegar en tales organismos el poder decisorio que tienen
atribuido por los Tratados o por el Legislador, salvo que se trate de
competencias ejecutivas claramente definidas y susceptibles de un riguroso
control.
En esta evolución de la concepción
jurisprudencial de las Agencias reviste particular importancia la sentencia
Reino Unido v. Parlamento y Consejo , 22 enero 2014 (C-270/12), donde el
Tribunal de Justicia no solo refuerza el fundamento de las Agencias en la
estructura administrativa europea sino que amplía el alcance de las potestades
que pueden atribuirse a las mismas, al admitir la posibilidad de que puedan
adoptar actos normativos.
La creación de las Agencias europeas ha
sido llevada a cabo por el Legislador mediante Reglamentos. Estos instrumentos
legislativos de Derecho derivado constituyen los auténticos Estatutos
fundacionales de cada Agencia, a los que éstas se deben someter.
El aspecto más interesante en lo que
concierne a la creación de las Agencias europeas es el relativo a la base
jurídica de los citados actos legislativos. No existe en los Tratados una
cobertura jurídica expresa que permita al Legislador crear órganos ejecutivos,
salvo en el caso de las dos Agencias del Espacio de Libertad Seguridad y
Justicia (Europol y Eurojust) y de la Política Exterior (Agencia Europea de
Defensa y Servicio Europeo de Acción Exterior). Tanto ese silencio como estas
excepciones plantean serios problemas para justificar la propia existencia de
las Agencias europeas y, en todo caso, para dilucidar su naturaleza jurídica.
En efecto, las competencias ejecutivas
europeas creadas por los Tratados se van a atribuir bien a la Comisión, bien al
Consejo, bien a órganos establecidos por el Derecho originario (Banco Central
Europeo, Banco Europeo de Inversiones, Supervisor Europeo de Protección de
Datos). La posibilidad de crear más competencias ejecutivas por el Legislador
siempre está presente, si bien en tal caso aquel debe atribuírselas a la
Comisión y, excepcional y motivadamente, al Consejo. Se trata de una
alternativa dicotómica en la medida en que, con los Tratados en la mano, no hay
previsión de otra posibilidad.
Esto explica que tradicionalmente el
Legislador, consciente de la innovación que suponía la creación de cada Agencia
para el sistema institucional europeo, recurriese sistemáticamente al artículo
235 del TCE (posteriormente 308 y en la actualidad 352 del TFUE), considerado
el único medio posible. Y que para reforzar la actuación del Legislador en este
punto se propusiera en la Conferencia Intergubernamental de 2000 la inclusión
en el Tratado de Niza de una disposición específica que otorgara una cobertura
general al Legislador a la hora de establecer nuevos órganos con competencias
ejecutivas en el sistema institucional europeo.
La negativa de dicha Conferencia
Intergubernamental a tal innovación llevó a la Comisión a dar un giro fundamental
en este punto, encaminado a «presentar las agencias no como un nuevo órgano
institucional sino como instrumentos de ejecución de políticas específicas» [
Les Agences communautaires , Commission Européenne, SEC(2001) 340, Bruxelles,
20 février 2001, n. 57]. Se trata de una línea ya explorada en 1990 con la
Agencia Europea de Medio Ambiente, cuya creación se fundamentó por entonces no
en el entonces artículo 235 (actual 352 TFUE) sino en el 130S (actual 175). Es
preciso destacar, no obstante, la trascendencia de esta nueva fundamentación
por otras dos razones. La primera, que al invocar bases jurídicas de políticas
específicas se precisaría la mayoría correspondiente al proceso legislativo
para crear una nueva Agencia, mientras que el actual artículo 352 sigue
exigiendo la unanimidad en el Consejo. Y la segunda, que al radicar cada
Agencia en el seno de una Política europea determinada resulta necesario
especificar y limitar aún más el mandato que se le encomienda, lo que resulta
coherente con la resistencia de la Comisión a crear Agencias con amplios
objetivos y potestades.
Actualmente, las que podríamos denominar
«Agencias de la tercera generación» fueron fundamentadas en disposiciones
específicas de los Tratados reguladoras de las políticas sectoriales. Así, la
Agencia Europea de Seguridad de las Redes y de la Información (art. 95 TCE), la
Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria [art. Artículos 37, 95, 133 y 152.4
b) TCE], la Agencia Europea de Seguridad Marítima (art. 80.2 TCE), la Agencia
Europea de Seguridad Aérea (art. 80.2 TCE), el Centro Europeo para la
Prevención y el Control de las Enfermedades (art. 152.4), la propuesta de
creación de la Agencia Ferroviaria Europea (art. 71.1 TCE) o la refundación de
la Agencia Europea de Medicamentos (arts. 95 y 152.4 b) TCE).
De esta manera, las Agencias dejarían de
encuadrarse orgánicamente en el originario sistema institucional europeo para
venir «rebajadas» al nivel administrativo, en cuanto que instrumentos de
ejecución de las políticas a los que el Legislador puede recurrir en cada caso
sin precisar una base jurídica explícita genérica. Como puede apreciarse, el
cambio de concepción es radical y sus consecuencias trascenderían a la mera
cuestión de la base jurídica en que radicar cada Agencia para manifestarse
igualmente en las relaciones entre la Comisión y las Agencias. Y es que si los
Tratados hacen de la Comisión la receptora privilegiada de competencias
ejecutivas a nivel europeo, el atribuir tales competencias a las Agencias
quedaría falta de cobertura jurídica en el Derecho originario. El histórico
recurso al artículo 235 (actual 352) permitía obviar este problema, aunque
suponía ya de por sí explorar los límites de este precepto, pues se puede
lícitamente dudar de que esta cláusula permitiera alteraciones del equilibrio
institucional, que es lo que en última instancia propicia la creación de
organismos europeos a los que se encomiendan competencias ejecutivas, privando
de ellas a la Comisión, Institución que aglutina la función ejecutiva europea, función
que sólo excepcionalmente atribuye el Derecho originario a otros órganos (Banco
Central Europeo) u órganos (Consejo).
En cualquier caso, el Tribunal de
Justicia vino a bendecir esta nueva línea legislativa de residenciar cada
Agencia en la política específica a cuya ejecución concurre. El asunto en
cuestión afectaba a la Agencia para la Seguridad de las Redes y de la
Información, creada en 2004, cuyo fundamento jurídico se encontró en el
artículo 95 TCE relativo a la aproximación de legislaciones para el
establecimiento y funcionamiento del mercado interior. A pesar de lo discutido
del alcance de este precepto y de las posibilidades que permite, el Tribunal de
Justicia advirtió que «nada en la redacción del artículo 95 TCE permite
concluir que las medidas adoptadas por el legislador comunitario sobre la base
de esta disposición deba limitarse, en lo que respecta a su destinatarios,
exclusivamente a los Estados miembros», por lo que admitió que «puede resultar
necesario, de acuerdo con una valoración efectuada por dicho legislador,
instituir un organismo comunitario encargado de contribuir a alcanzar una
armonización en situaciones en las que, para facilitar la ejecución y
aplicación uniformes de actos basados en dicha disposición, se considera que es
adecuado adoptar medidas no vinculantes de acompañamiento y encuadramiento».
Sin embargo, una de las consecuencias de
esta perspectiva de basar cada Agencia en la Política respecto a la cual
constituye un instrumento ejecutivo es que las competencias y potestades
atribuidas a la Agencia no podrán nunca ir más allá de lo permitido por dicha
Política. Según el Tribunal de Justicia, «cabe destacar que las misiones
confiadas a dicho organismo [en el caso se trataba de la Agencia de Seguridad
de las Redes y de la Información] deben estar estrechamente ligadas a las
materias que son objeto de actos de aproximación de las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas de los Estados miembros. Así ocurre, en
particular, cuando el organismo comunitario creado presta a las autoridades
nacionales o a los operadores, una asistencia que tiene repercusión sobre la
puesta en práctica homogénea de los instrumentos de armonización y que puede
facilitar su aplicación». El Tribunal emprende así un análisis pormenorizado de
los objetivos y funciones de la Agencia en cuestión para verificar, en primer
lugar, si tales objetivos y funciones se encuentran ligados a la legislación
sectorial en que se incardina la Agencia y, en segundo lugar, si esos objetivos
y funciones «acompañan y encuadran la ejecución de esta legislación» [ Reino
Unido v. Parlamento y Consejo , 2 mayo 2006 (C-217/04)]. Evidentemente, esta
perspectiva y esta jurisprudencia limitan las posibilidades del Legislador
europeo a la hora de configurar la ejecución supranacional del Derecho Europeo
a través de las Agencias y que, anteriormente, se había soslayado con la
invocación del art. 308 TCE (actual 352 TFUE).
Esta jurisprudencia que ubica las
Agencias en el ámbito sectorial del que son instrumentos de ejecución la vemos
confirmada en la reciente sentencia Reino Unido v. Parlamento y Consejo , 22
enero 2014 (C-270/12), que resulta de gran transcendencia para entender la
naturaleza de las Agencias por cuanto admite que el Legislador europeo, al
europeizar una competencia ejecutiva y privando en consecuencia de ella a los
Estados miembros, no se ve obligado a atribuir la competencia de ejecución
exclusivamente conforme al estricto régimen de los actos delegados (en cuyo
caso la Comisión es la única posible beneficiaria) o actos de ejecución
(pudiendo atribuírsela a Comisión o Consejo), sino que puede optar por conferir
la competenica de ejecución a otros órganos u organismos que formen parte de la
estructura político-administrativa europea, incluidas las Agencias.
El mandato que el Legislador impone a
cada Agencia constituye un elemento esencial pues no sólo es su razón de ser
sino también su modalidad de existencia en lo que hace referencia a sus
objetivos, tareas, potestades, medios, estructura, relación con otras
Instituciones u órganos, etc. De esta forma, el mandato es la expresión del
principio de especialización de la Agencia. Desde un punto de vista sustantivo,
las Agencias participan, por sus misiones de servicio público y de naturaleza
administrativa, en el ejercicio de la función ejecutiva en el ámbito europeo.
Con carácter previo, los actos de
creación de las Agencias suelen distinguir, por un lado, el objetivo general de
la misma y, por otro, las tareas o funciones para la consecución de aquel
objetivo. Dentro de estas tareas o funciones es preciso, igualmente,
diferenciar fines específicos y medios para su realización, medios que pueden
consistir tanto en actividades (redes, encuentros, etc.) como en instrumentos
jurídicos (dictámenes, estudios, inspecciones, actos administrativos, etc.).
Se puede realizar el siguiente elenco
correlativo de [objetivos-fines] – [medios]
Objetivos-Fines-Tareas
|
Medios-Potestades
|
Recoger, analizar y procesar información a nivel europeo
|
Bases de datos; encuentros; grupos de trabajo; estudios de viabilidad
|
Realizar o fomentar estudios e investigaciones
|
Publicaciones; estudios
|
Distribuir datos e información
|
Informes; bases de datos; seminarios...
|
Proporcionar consejo y apoyo científico-técnico
|
Dictámenes científicos; asistencia científico-técnica en asuntos
concretos
|
Apoyar la elaboración de políticas
|
Proyectos piloto; informes
|
Promover cooperación e intercambio de información y experiencia
|
Redes; bases de datos
|
Prestación de servicios
|
Traducciones; gestión de programas
|
Ejecución de políticas comunitarias
|
Dictámenes; autorizaciones; inspecciones; informes
|
Los mandatos, habitualmente y en contra
de una adecuada aplicación del principio de especialización, suelen ser muy
amplios, comprendiendo desde la recopilación de información a la concreta
ejecución de la legislación comunitaria. Ello obliga a las Agencias a priorizar
sus objetivos, centrándose, en la medida de lo posible, en sus actividades más
esenciales y genuinas. De ahí que, en la práctica, los Consejos de
Administración de las Agencias lleven a cabo programaciones a medio plazo de
los objetivos generales de la Agencia antes de convertirlos en objetivos
operativos.
Como se ha apuntado, el instrumento por
excelencia para priorizar y concretar los objetivos estatutarios de cada
Agencia lo constituye el programa de trabajo anual. Otra importantísima
virtualidad de este instrumento es la de asegurar la coherencia de la actividad
de la Agencia con relación al resto de políticas comunitarias, en general, y a
la actuación de la Comisión, en particular. De estas dos funcionalidades del
programa de trabajo se infiere la necesidad, primero, de que normalmente sea el
Consejo de Administración de la Agencia quien apruebe el programa de trabajo y,
segundo, que se prevea, con mayor o menor trascendencia, la intervención de la
Comisión en su adopción.
Uno de los aspectos a los que menos
atención se presta en el mandato de las Agencias es el de los beneficiarios de
su actuación, no tanto en el sentido general de quién se beneficia de su
actividad sino al servicio de quién se encuentra su actuación, tal y como el
Legislador lo ha concebido, incluso en la estructura interna de la propia
Agencia. En este contexto, podemos individualizar:
a) Comisión. Muchas Agencias asisten a
la Comisión de forma eminente a la hora de aplicar el Derecho europeo; es la
gran beneficiaria de la actividad de las Agencias, sin que ello obste a la
autonomía de aquellas.
b) Otras Instituciones (Consejo y
Parlamento).
c) Estados miembros.
d) Órganos y organismos europeos.
e) Usuarios (OAMI, OCVV, AESAérea).
Los medios o poderes de actuación
conferidos a las Agencias para la consecución de su objetivo general y de sus
fines particulares son imprescindibles para entender el papel de las Agencias
europeas. En este punto, la inserción de las Agencias en el sistema
político-administrativo comunitario se torna difícil y limitada. Conforme a la
jurisprudencia tradicial ya conocida ( Meroni y Romano ), la atribución de
competencias ejecutivas por el Legislador a organismos no previstos en los
Tratados se encuentra condicionada, primero, a que no supongan la atribución de
potestades normativas, segundo, a que no impliquen potestades discrecionales o
de elección política y, tercero, a que se realice de forma clara, objetiva y
sometida a un riguroso control.
Estos estrechos límites implicaban, en
primer lugar, que el Legislador no podía atribuir a las Agencias la competencia
de dictar normas de Derecho secundario, las cuales encuentran su base en los
Tratados y operan en consecuencia un desarrollo normativo directo de los
objetivos establecidos por el Derecho primario.
En segundo lugar, tampoco sería posible
la atribución de competencias para la adopción de normas generales de Derecho
terciario, las cuales constituyen medidas destinadas a asegurar la ejecución de
actos de Derecho secundario y que, evidentemente, van a implicar como mínimo el
margen de apreciación discrecional inherente a toda potestad normativa.
Recordemos, por lo demás, que este Derecho terciario es el que constituye el
contenido de las atribuciones que en principio el Legislador tiene la
obligación general de atribuir a la Comisión en virtud del art. 291 TFUE,
sometidas, por tanto a los principios, normas y condiciones fijadas por el
Legislador.
Como ya hemos apuntado anteriormente,
esta jurisprudencia ha evolucionado recientemente, hasta el punto de admitir
sin problemas que la nueva regulación de los Tratados implica que las Agencias
pueden dictar actos de alcance tanto general como individual.
En efecto, el Tribunal General no dudó
en calificar excepcionalmente determinadas decisiones de la Agencia Europea de
Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) como «actos reglamentarios» a efectos de
su impugnación (art. 263 TFUE), al considerar que tienen carácter general por
cuanto se aplican a situaciones determinadas objetivamente y producen efectos
jurídicos frente a una categoría de personas contempladas de manera general y
abstracta. Y en tanto en cuanto estos actos de alcance general no habían sido
adoptados conforme a ningún procedimiento legislativo (ni ordinario ni
especial), la conclusión a la que llega es que son actos normativos de
naturaleza ejecutiva adoptados por la Agencia. Pero el discurso del Tribunal no
se detiene exclusivamente en la naturaleza de los actos adoptados por la
Agencia, pues debe analizar el argumento, invocado por la propia Agencia, de
que entre sus potestades no estaba la normativa, pues ésta la había reservado
su Reglamento fundacional a la Comisión. El Tribunal rechaza este argumento con
rotundidad: «En contra de lo que alega la ECHA, el artículo 263 TFUE, párrafo
cuarto, no preceptúa que la Comisión sea la única que dispone de la potestad
reglamentaria necesaria para adoptar tal acto. La alegación de la ECHA a este
respecto no encuentra ningún respaldo en el Tratado FUE. En efecto, el artículo
263 TFUE, párrafo primero, menciona expresamente el control de la legalidad de
los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos
jurídicos frente a terceros. Así pues, los autores del Tratado FUE tenían la
intención de someter también, en principio, los actos de la ECHA, en tanto que
organismo de la Unión, al control jurisdiccional del juez de la Unión» [ Cindu
Chemicals BV e.a v. Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) , 7
marzo 2013 (T-95/10)].
En efecto, a ciertas Agencias el
Legislador les atribuye la potestad de dictar actos jurídicos. Esos actos
jurídicos podrán ser, en primer lugar, de alcance general, pues el marco
institucional creado por el TFUE y la previsión de recurso jurisdiccional contra
los actos de las Agencias [recurso de anulación contra «actos» (art. 263) y
solicitud de inaplicación de actos de alcance general dictados por «organismos»
una vez pasado el plazo del recurso directo (art. 277)] «permite explícitamente
a los órganos y organismos de la Unión adoptar actos de alcance general» [
Reino Unido v. Parlamento y Consejo , 22 enero 2014 (C-270/12)].
losTambién podrán las Agencias, en
segundo lugar, adoptar actos jurídicos invididuales, esto es, actos
administrativos de preparación o de aplicación de la normativa secundaria o
terciaria. Ahora bien, esta capacidad de dictar actos administrativos quedaría
restringida por poder implicar sólo un margen de apreciación técnica vinculada
a objetivos precisos y no un margen de apreciación amplio en un ámbito
económico complejo o de carácter político. Así pues, ni actos discrecionales,
ni ámbito económico complejo, ni actos con repercusiones políticas.
Por todo ello, los casos en que se ha
atribuido a Agencias la potestad de dictar actos jurídicos vinculantes frente a
terceros no sólo son excepcionales sino que el ejercicio de tales potestades
tiene lugar en un marco normativo completo y preciso, de manera que se trata si
no de actos reglados sí de actos que se limitan a una verificación concreta,
fruto de un juicio discrecional de naturaleza técnica, de que la solicitud del
administrado satisface las disposiciones precisas de la norma (v.gr. OAMI,
OCVV, AESA, ABE, Autoridad Bancaria). Se trata, en conclusión, de Agencias
decisorias .
Fuera de estas Agencias decisorias, el
grupo más numeroso lo constituyen las que la Comisión denomina Agencias de
asistencia : «aquellas que no están dotadas de poderes autónomos de toma de
decisión respecto a terceros, pero que ejercen todas las demás tareas de regulación,
incluida la organización y la coordinación de las actividades que dependen en
parte de las autoridades nacionales, con vistas a permitir a la Comisión llevar
a cabo sus misiones» (Comunicación 2002).
Aparte de la posibilidad de que los
potenciales beneficiarios sean también los Estados miembros o los actores
implicados de cada sector, lo cierto es que normalmente la actividad de estas
Agencias se encuentre fundacionalmente al servicio de la Comisión, a la que
prestan un servicio de asistencia científico-técnica que permite posteriormente
a aquella ejercer sus competencias esenciales atribuidas por los Tratados o por
el Legislador.
De ahí que las potestades conferidas a
estas Agencias de asistencia tengan una trascendencia muy importante, pudiéndose
singularizar tres grandes tipos:
a) Agencias que recopilan datos y
preparan información de carácter técnico y científico en sus respectivos
ámbitos de actuación, con lo que asisten a la Comisión (a las demás
Instituciones y a los Estados miembros) en la preparación o evaluación de las
políticas comunitarias. (AEMA, CEDEFOP, FEMCVT, OEDT, AESST, OERX). Esta
función es más trascendente para los Estados miembros de lo que pudiera parecer
desde el punto de vista político, pues aquellos precisan igualmente de
información cualificada sobre las políticas comunitarias de cara al control de
la actividad de la Comisión en tales ámbitos.
b) Agencias que asisten a la Comisión en
su papel de garantizadora del cumplimiento del Derecho Comunitario, para lo
cual se les dota de potestades de inspección en el territorio de los Estados
miembros. (AESM).
c) Agencias encargadas de emitir
dictámenes y recomendaciones que constituyen la base técnica y científica de
las posteriores decisiones de la Comisión (AEM, AESA). Estas decisiones de la
Comisión deberían no responder exclusivamente a razones técnicas o científicas,
de ahí que la competencia para dictarlas el Legislador no la haya residenciado
en la Agencia (convirtiéndoles así en una Agencia decisoria más). No obstante,
la Comisión es muy reacia –por no decir contraria– a apartarse del dictamen
científico de la Agencia, práctica que puede tener efectos perversos en la
medida en que lo que no dejaba de ser un acto de trámite preparatorio de la
decisión final de la Comisión y, por ello, no susceptible de revisión
jurisdiccional, por aparecer posteriormente recogido incluso formalmente en la
motivación de la decisión de la Comisión llega a ser objeto indirecto de
recurso [ Olivieri v. Comisión y Agencia Europea para la Evaluación de
Medicamentos , 18 de diciembre de 2003 (T-326/99), n. 55.].
Excepcionalmente se han creado Agencias
de gestión que desempeñan tareas administrativas, bien para ayudar a la gestión
ordinaria de otras Agencias en cometidos específicos ( Centro de Traducción de
los Órganos de la Unión ), bien para la ejecución de programas comunitarios (
Agencia Europea de Reconstrucción; Fundación Europea de Formación; Órgano de
Vigilancia Europea GNSS en su calidad de estructura de gestión del programa
europeo de radionavegabilidad por satélite), sin perjuicio de que a Agencias
que responden a otra modalidad se las dota de nuevas potestades de actuación
como la ejecución material de la normativa europea (por ejemplo, AESM).
La estructura interna básica de las
Agencias responde a un modelo basado en dos órganos de dirección, uno colegiado
y otro unipersonal.
A) En primer lugar, un Consejo de
Administración , integrado por representantes de los Estados miembros, de la
Comisión (y, excepcionalmente, del Parlamento) y, según la Agencia,
representantes de intereses diversos de los sectores implicados. El Consejo de
Administración es el órgano colegiado de gobierno de la Agencia que asume las
funciones más importantes. Entre éstas cabe destacar la proposición o incluso
el nombramiento del Director Ejecutivo; la adopción del programa de trabajo y
del informe anual de actividades; la aprobación del presupuesto de la Agencia;
la adopción del Reglamento interno y de las demás normas internas que
desarrollen su norma fundacional («Estatuto»); el establecimiento de las líneas
generales de actuación; el nombramiento de los miembros de otros órganos que
completen la estructura de la Agencia (por ejemplo, Salas de recurso). Los
aspectos más heterógeneos y polémicos hacen referencia la procedencia de sus
miembros (designación por Consejo, Parlamento, Comisión, Estados miembros,
sectores sociales o económicos, etc.) y a su número, hoy día sobredimensionado.
B) En segundo lugar, un Director
ejecutivo (Presidente o Director), nombrado en algún caso por la Comisión,
normalmente por el propio Consejo de Administración de entre una lista
propuesta por la Comisión y singularmente por el Consejo. Sus más destacadas
funciones son las de representar legalmente a la Agencia, adoptar las
decisiones que se derivan de su mandato, llevar a cabo la gestión ordinaria y
cotidiana y ejecutar el presupuesto.
C) Finalmente, la estructura se puede
completar con un Comité Científico , en el que están presentes expertos en la
materia de cada uno de los Estados miembros. Estos comités están encargados de
emitir dictámenes especializados en el marco de la actividad de la Agencia.
Como es evidente, el papel de estos Comités es especialmente trascendente en el
caso de las Agencias de asistencia científico-técnica hasta el punto de que su
actividad se encauza a través de ellos (por ejemplo, la Agencia Europea de
Medicamentos).
El régimen jurídico de las Agencias
aparece informado por una serie de principios que condicionan sus funciones, su
estructura y sus relaciones con el resto de Instituciones. Aparte del principio
de especialización de actividades, concretado en el mandato estatutario de
creación, es el difícil equilibrio entre los principios de autonomía y de
control el que determina el régimen jurídico de las Agencias.
Por otra parte, el régimen jurídico de
las Agencias viene recogido en diferentes instrumentos normativos, todos ellos
de Derecho Administrativo europeo, de carácter tanto general como singular a
cada Agencia. Entre éstos últimos el principal viene dado por el propio
Reglamento de creación, auténtico Estatuto jurídico de la Agencia, donde se
regulan los aspectos más esenciales y propios de la Agencia (mandato,
organización interna) como la recepción de determinadas normas de Derecho
Administrativo europeo (acceso a documentos, protección de datos, lucha contra
el fraude, Función Pública). A su vez, la Agencia podrá dictar normas de
desarrollo interno (sobre modalidades de acceso a documentos, Reglamento
interno del Consejo de Administración, etc.). Por otro lado, dicho Reglamento
también puede recoger modulaciones o excepciones a algunas normas de carácter
general, como la regulación financiera de la Agencia.
Una de las características esenciales de
las Agencias es la autonomía con la que ejerce su mandato. Dicha autonomía ni
siquiera se proclama explícitamente, pues se trata de un principio inherente a
toda descentralización funcional que se encauza a través de entes públicos a
los que se dota de personalidad jurídica. Cuestión diferente es el grado
variable con el que se manifiesta dicha autonomía (se llega a hablar de forma
poco apropiada incluso de «independencia») y de las diferentes técnicas con que
se articula. Entre éstas es preciso citar, en primer lugar, la atribución de
personalidad jurídica, significando también, desde un punto de vista
organizativo, el hecho de no formar parte de la estructura administrativa de la
Comisión. En segundo lugar, el establecimiento de órganos propios de dirección,
si bien su composición refleja ya un cierto condicionamiento de los demás
actores ejecutivos europeos (Estado miembro y Comisión). En tercer lugar, se
puede predicar una cierta autonomía financiera, especialmente en la ejecución
de su presupuesto. En cuarto lugar, una autonomía sobre la gestión de sus
recursos humanos Y, en quinto lugar, las Agencias gozan de una gran autonomía
funcional para la consecución de los objetivos fijados por el Legislador y para
la utilización de los medios que se les confieren en consecuencia, en especial
en relación con la Institución ejecutiva europea por excelencia: la Comisión.
El equilibrio entre la autonomía de las
Agencias y el control al que en su calidad de Poderes públicos se encuentran
sometidas constituye el nudo gordiano del buen gobierno de las Agencias, pues
el control sobre las Agencias y la responsabilidad de éstas constituyen el
lugar donde el déficit ejecutivo se encuentra con el déficit democrático. De
hecho, todas las manifestaciones de autonomía atribuidas a las Agencias se
encuentran compensadas por algún grado o factor de control (auditor de la
Comisión en la ejecución del presupuesto, fijación de la plantilla por la
autoridad presupuestaria, etc.).
Las Agencias se encuentran bajo control
precisamente cuando no están sometidas al control de ningún actor en
particular, sino que se sitúan en el centro de una red de influencias múltiples
y contradictorias que conducen a la Agencia a perseguir exclusiva y eficazmente
los objetivos fijados en su mandato. Ese haz de controles de variada naturaleza
(políticos, ejecutivos, administrativos, financieros, legales e incluso
profesionales) es ejercido por un amplio elenco de Instituciones, órganos y
organismos (Parlamento, Comisión, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo,
Tribunal de Justicia, OLAF) que reflejan la peculiar posición de las Agencias
en el sistema institucional y administrativo europeo. La relación es
especialmente significativa con respecto a la Comisión, a la que se encomiendan
determinadas potestades o mecanismos a ejercer sobre las Agencias, lo que crea
una situación relativamente ambigua que dificulta su caracterización. En
cualquier caso, el control que se ejerce sobre las Agencias está en función de
la autonomía que éstas gozan, y viceversa. La autonomía atribuida a las
Agencias encuentra su fundamento específico en el cumplimiento de su mandato.
De ahí que el principal control al que se encuentran sometidas las Agencias sea
precisamente el que ha configurado el Legislador al establecer dicho mandato en
la medida en que define los objetivos a alcanzar y delimita los medios a
utilizar por aquellas.
Anteriormente se apuntó cómo la
configuración de la función ejecutiva en el ámbito europeo por los Tratados
hacía, en principio, de la Comisión la Institución a la que el Legislador debía
obligatoriamente atribuir las competencias de ejecución que, a escala europea,
se deriven de la normativa de Derecho secundario. Pues bien, el hecho de que el
Legislador soslaye esa previsión de los Tratados mediante la creación de
organismos a los que encomienda aquellas competencias ejecutivas no puede
significar que de esa manera la responsabilidad ejecutiva constitucional última
de la Comisión desaparezca.
Actualmente, las relaciones entre la
Comisión y las Agencias se articulan mediante un haz de técnicas cuya
virtualidad trasciende a una mera relación de control, para desbordarse
igualmente en relaciones de cooperación. Así, podemos citar las más
significativas:
- participación directa en el
nombramiento del Director Ejecutivo de la Agencia;
- intervención en la adopción del
programa de trabajo;
- intervención en la adopción del
presupuesto;
- presencia en el Consejo de
Administración;
- auditorías vía auditor interno de la
Comisión;
- control de la legalidad de los actos
de la Comisión (normalmente, vía acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia
y excepcionalmente vía recurso administrativo o revisión de oficio);
- autorización previa de la Comisión
para que el Reglamento financiero de la Agencia se aparte del Reglamento
financiero marco de las Agencias;
- en el marco de la procedimiento de
elaboración del presupuesto, la Comisión, sobre la base de la previsión
presentada por la Agencia, «consignará en el anteproyecto de presupuesto
general de la Unión Europea las previsiones que considere necesarias» para
plantilla y subvención de actividad.
Evidentemente, las relaciones entre la
Comisión y las Agencias serán diferentes en función de los mandatos conferidos
a éstas por el Legislador. Fuera de los elementos organizativos y estructurales
(composición del Consejo de Administración, nombramiento del Director, etc.),
interesa analizar cómo se desarrollan esas relaciones desde el punto de vista
operativo, aspecto éste en el que se evidencia la autonomía funcional que es
uno de los caracteres idiosincráticos de las Agencias. Y es que éstas,
precisamente en su actuación, es donde más parecen haber luchado por ganarse la
reputación de entes autónomos, topándose entonces con las suspicacias de la
Comisión.
La tensión operativa surge por la
privilegiada posición de la Comisión en la configuración de la función
ejecutiva comunitaria, en virtud de la cual es la Institución que
constitucionalmente vela y responde por la ejecución del Derecho europeo,
independientemente de su articulación legislativa. Ésta puede prever organismos
administrativos que, desde una posición de autonomía con respecto a las
Instituciones, coadyuven a la ejecución europea del Derecho Comunitario.
Fundacionalmente, pues, las Agencias concurren al mismo fin último que la
Comisión: ejecutar el Derecho europeo. No obstante, el problema radica en cómo
se asegura una coherencia de acción, teniendo en cuenta que tanto las Agencias
como la Comisión ejercen sus respectivas competencias de forma independiente.
En la medida en que los mandatos de las
Agencias vienen redactados en términos demasiado amplios, los límites de su
actuación no han sido en ocasiones lo suficientemente nítidos. La tentación
para las Agencias de traspasar esa difusa zona fronteriza ha sido siempre muy
fuerte, precisamente para afianzar –como decíamos antes– su reputación de
organismo autónomo frente a la Comisión. El paso del ámbito administrativo a la
arena política en forma de juicios de cumplimiento por los demás actores o de
propuestas de acción europea ha generado conflictos con la Comisión.
La intervención de la Comisión en el
procedimiento de adopción del programa de trabajo de la Agencia viene recogida
en los actos constitutivos de las Agencias. Se asegura así que éstas tengan
información de las necesidades de la Comisión o de la Comunidad en lo que
concierne a la contribución posible de las Agencias.
En conclusión, resulta sumamente difícil
emitir un juicio general para calificar las relaciones entre las Agencias
europeas y la Comisión. Desde un punto de vista funcional, aquellas deben
actuar de manera autónoma en el cumplimiento de los mandatos recibidos
directamente por el Legislador en sus actos de creación, lo que no impide que
se establezcan mecanismos de cooperación y de coordinación para asegurar la
coherencia de su actuación con la de la Comisión por la privilegiada posición
de ésta en la ejecución del Derecho europeo, tal y como se ha expuesto más
arriba. No obstante, ello no justificaría considerar que las Agencias europeas
son organismos auxiliares de la Comisión al amparo de una pretendida relación
de potestad-sujeción entre ésta y aquellas. Los específicos mecanismos y
potestades arriba señalados ciertamente impiden predicar el carácter de
independencia de estos organismos creados por el Legislador, amén de que tal
estatus sólo debería ser establecido directamente por el Tratado (Banco Central
Europeo). Las Agencias son entes públicos que necesariamente deben estar
sometidos a control. Pero incluso si algún tipo de control administrativo es
atribuido a la Comisión, aquel se fundamentaría en razones de oportunidad
funcional, como es el caso del ejercido por el auditor interno de la Comisión.
El resto de mecanismos y potestades son demasiado limitados, como la expresión
del parecer en el programa de trabajo. Incluso el más decisivo, como es el del
control de la legalidad de los actos de las Agencias, en los pocos casos en que
se atribuye a la Comisión, lo que más bien hace es denotar la auténtica
relación entre las Agencias y la Comisión, pues la actividad funcional de
aquellas escapa por completo a su control al atribuirse al Tribunal de Justicia
(en ocasiones, vía Salas de recurso), encomendándose, en su caso, a la
Comisión, única y exclusivamente, la actividad instrumental de la Agencias
(organización, medios, etc.). Es decir, la actividad que obedece al mandato de
la Agencia y para la cual se ha dotado a ésta de autonomía funcional en ningún
caso está sometida a control alguno por parte de la Comisión. Si el resto de
actividad, de tipo instrumental, eventualmente si puede estar sometido, en
ningún caso es significativo para calificar las relaciones de la Agencias con
la Comisión.
La regulación del control de la
legalidad de los actos de las Agencias adolece de la misma heterogeneidad que
su régimen jurídico general, al tiempo que expresa la evolución y las diferentes
concepciones sobre el papel de las Agencias en el sistema institucional y
administrativo europeo. Así, en un primer momento, se estableció una revisión
por la Comisión vía recurso, mecanismo éste que se limitó posteriormente para,
en último término, desaparecer a favor de otros medios de control (recursos
administrativos internos a la Agencia o acciones específicas para determinadas
materias) que, no obstante, no terminan de aclarar de forma coherente el papel
del Tribunal de Justicia. La Constitución europea, finalmente, viene a poner
orden sobre un aspecto que resulta fundamental para la propia legitimidad de
las Agencias.
Esta vía es la que se estableció para
las Agencias de la primera generación, reflejándose incluso parcialmente en las
primeras de la segunda generación. La tutela jurídica que esta vía permitía
ejercer a la Comisión sobre las Agencias pareció considerarse incompatible con
la autonomía que caracterizaría a aquellas, de ahí que posteriormente se descartase
este mecanismo, aunque sorprendentemente se ha recuperado para alguna Agencia
de la tercera generación. Supuesto diferente, por específico, es el de las
Agencias decisorias con potestades para dictar actos jurídicos vinculantes
frente terceros, para las cuales se ha establecido un exhaustivo mecanismo de
revisión de sus actos en vía administrativa a través de órganos que forman
parte de su propia estructura: las Salas de recurso.
Las dos Agencias de la primera
generación de 1975 incluyen el mismo régimen de revisión de sus actos en sede
administrativa (18 CEDEFOP y art. 22 EUROFUND). Así, cualquier acto –explícito
o implícito– de la Agencia podrá ser sometido a la Comisión por cualquier
Estado miembro, por cualquier miembro del Consejo de Administración o por
cualquier tercero, directa e individualmente afectado, para el control de su
legalidad. El plazo para tal sometimiento a la Comisión será de quince días, a
contar desde que el interesado haya tenido conocimiento del mismo. La Comisión,
finalmente, deberá tomar una decisión en el plazo de un mes y la ausencia de
decisión en ese plazo se considera equivalente a una decisión denegatoria
implícita.
Como puede apreciarse, ese
«sometimiento» supone un auténtico recurso de alzada que, atendiendo a la
personalidad jurídica diferenciada de ambas Agencias, habrá que calificar como
«impropia». En lo que respecta a los legitimados para su interposición, podría
sorprender la ausencia de la Comisión, siendo ésta la Institución que debe
velar por el cumplimiento del Derecho Comunitario. Ciertamente es criticable
que la Comisión no pueda directamente iniciar el procedimiento de revisión vía
recurso, lo que lo metamorfosearía en una revisión de oficio, y que en la práctica
deba esperar a la actuación con tal fin de cualquiera de sus tres
representantes en el Consejo de Administración (pues cualquier miembro del
mismo está legitimado para la presentación del recurso).
Por otra parte, el control que ejerce la
Comisión sobre los actos de la Agencia en virtud del recurso administrativo
versa sobre la legalidad de aquellos. No se trata, pues, de una tutela de
oportunidad. Y el parámetro de legalidad lo constituirá el Derecho Comunitario
general y, en especial, el particular que afecte a la Agencia, bien normativa
sectorial de su ámbito de actividad material, bien normativa de funcionamiento
de aquella (organización, procedimiento, régimen de personal, etc.). En
cualquier caso, lo importante es retener que se excluyen otro tipo de actos no
vinculantes (programa de trabajo, recomendaciones de la Comisión a la Agencia,
etc.) que desdibujarían la legalidad del control.
Finalmente, la Comisión debe resolver el
recurso en un mes, pues de lo contrario se considera que el silencio administrativo
produce «una decisión denegatoria implícita». La virtualidad más importante de
esta consecuencia es que contra esta decisión implícita de la Comisión, no de
la Agencia, ya se puede recurrir ante el Tribunal de Justicia al amparo del
art. 230. Lo que no queda claro es si la decisión denegatoria implícita exime a
la Comisión de su deber de resolver o si todavía podría adoptar una resolución
expresa: si fuese negativa, no sería más que un acto confirmatorio del acto
presunto negativo; si fuese positivo, dejaría sin objeto el recurso contencioso
si se hubiera interpuesto.
Este mecanismo de control a través de un
recurso de alzada ante la Comisión se reprodujo en 1994 para la Agencia para la
Seguridad y Salud en el Trabajo (art. 22). Y una variante del mismo se incluyó
en el caso emblemático de las dos primeras Agencias decisorias: la Oficina de
Harmonización del Mercado Interior (art. 118 OAMI) y la Oficina Comunitaria de
Variedades Vegetales (art. 44). En ambos supuestos el objeto del recurso se
limita, primero, a «los actos del presidente que, con arreglo al Derecho
Comunitario, no estén sujetos al control de otro órgano» (lo que excluye los
actos decisorios de la Agencia adoptados formalmente por el Presidente y que
serán revisados por las Salas de recurso, como luego veremos) y, segundo, a los
actos de la Agencia relacionados con su presupuesto. Sólo en el caso de la
Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales no se prevé que la falta de
resolución expresa suponga denegación implícita. Por otra parte, además de los
sujetos legitimados ya conocidos (Estados miembros, miembros del Consejo de
Administración, terceros directa y personalmente afectados), se prevé ahora la
posibilidad de que la Comisión controle de oficio los actos antes citados de
ambas Agencias, si bien, en caso de apreciar la ilegalidad de los mismos, la
Comisión no puede dictar una resolución sustituyendo el acto de la Agencia,
sino que «solicitará su modificación o su retirada» (OAMI) o «exigirá la
rectificación o la anulación de los actos ilegales» (OCVV).
Como apuntábamos anteriormente, este
tipo de control fue desechado para el resto de Agencias de la segunda
generación, quizás por entenderlo incompatible con una concepción rigurosa de
la autonomía de las Agencias. Sin embargo, recientemente una de las Agencias de
la tercera generación ha recuperado este mecanismo de control de legalidad en
idénticos términos a los ya expuestos. Se trata del Centro Europeo para la
Prevención y el Control de las Enfermedades (art. 28), creado el 21 de abril de
2004.
En el caso de las Agencias decisorias,
que pueden dictar actos administrativos con eficacia frente a terceros, se ha
previsto que, previo a la impugnación jurisdiccional de aquellos, sea posible
un recurso administrativo pero, en aras del carácter técnico de las decisiones
de estas Agencias y de la necesaria autonomía funcional desde la que actúan, el
conocimiento de aquel ya no se atribuye a la Comisión sino que, a tales
efectos, se han establecido en la estructura interna de estas Agencias unos
órganos, denominados «Salas de recurso».
En lo que respecta a la composición de
las Salas, es preciso distinguir al Presidente de las Salas de Recursos, a los
Presidentes de cada Sala de Recurso y a los demás miembros de dichas Salas. De
todos ellos se predica por igual su independencia, afirmándose que no estarán
sujetos en sus decisiones por instrucción alguna (art. 131.4).
a) El Presidente de las Salas de Recurso
es nombrado siguiendo el mismo procedimiento que el Presidente de la Oficina
(por el Consejo de entre una lista elaborada por el Consejo de Administración)
por un período de cinco años, pudiendo renovarse por períodos adicionales
también de cinco años. Para garantizar su independencia, no podrá ser cesado de
sus funciones salvo como consecuencia de motivos graves (no especifica más la
normativa) y tal decisión sólo la puede adoptar el Tribunal de Justicia a
instancia del Consejo. El Presidente de las Salas de recurso parece más bien un
órgano de gobierno, gestión y organización de aquellas, pues se le reconocen,
entre otras funciones, la de presidir el órgano de gobierno de las Salas y
velar por la ejecución de sus decisiones, asignar los asuntos a una Sala, remitir
al Presidente de la Oficina las necesidades de gastos de las Salas con vistas a
la preparación del presupuesto y presidir la Sala ampliada.
b) Los Presidente de cada Sala de
recurso tienen un estatus semejante al del Presidente de las Salas de recurso,
tanto en lo que respecta a su nombramiento como a su cese.
c) Finalmente, los miembros de las Salas
de recursos serán nombrados por un período de cinco años, renovables, por el
Consejo de Administración. Su cese, por motivos graves, sólo puede ser decidido
por el Tribunal de Justicia a instancias del Consejo de Administración, previa
recomendación del Presidente de las Salas de recurso, tras consultar al
Presidente de la Sala a la que pertenezca el miembro de que se trate.
La OAMI ha constituido cuatro Salas de
Recurso que pueden tener las siguientes formaciones desde la reforma de 2004:
a) «Sala» ordinaria de tres miembros, de
los cuales al menos dos serán juristas.
b) «Sala ampliada» (art. 130.3). El
Reglamento constitutivo se remite al Reglamento interno en lo relativo a su
composición. Los casos sobre los que conocerá irán en función de la dificultad
de las cuestiones de hecho, la importancia del asunto o circunstancias
particulares que lo justifiquen. Tales criterios deberán ser apreciados en cada
caso por el órgano que puede adoptar la decisión de remisión, que puede ser
bien el órgano de gobierno de las Salas, bien la Sala que lleve el asunto.
c) «Sala en composición unipersonal»,
cuyo único miembro deberá ser necesariamente jurista (art. 130.5). La Sala que
conoce del asunto, en razón de la ausencia de dificultad de las cuestiones de
hecho o de derecho, de la importancia limitada del caso concreto o de la
ausencia de circunstancias particulares que lo impidan, podrá decidir asignar
un asunto a un órgano unipersonal.
Pueden ser objeto de recurso
administrativo ante las Salas las resoluciones definitivas (las de trámite sólo
si así se prevé en ellas expresamente) sobre marcas adoptadas por la Oficina a
través de sus órganos. Están legitimadas para su interposición, por un lado,
quienes fueron partes en el procedimiento y cuyas pretensiones no fueron
estimadas y, por otro y de oficio, el resto de las partes de dicho
procedimiento. El plazo de interposición será de dos meses desde la
notificación de la resolución de la Oficina, fecha que también se tiene en
cuenta para los cuatro meses de que dispone el recurrente para la motivación.
Esta mera interposición ya tiene efectos suspensivos sobre el acto de la
Oficina.
En contra de lo que pudiera parecer, no
es la Sala de recursos la que pasa a conocer inmediatamente del mismo, pues se
prevé que el recurso se traslade en primer lugar a «la instancia cuya
resolución se impugne». Ésta tiene dos posibilidades: primero, estimar el
recurso fundado, con lo que anulará la resolución originaria y adoptará una
nueva; segundo, desestimar el recurso, bien explícitamente, bien por silencio
en el plazo de un mes, pero en ambos casos deberá remitirlo inmediatamente a la
Sala de recurso. Es lo que el Reglamento denomina muy desacertadamente
«revisión prejudicial», pues el procedimiento posterior ante la Sala no tiene
carácter «judicial». Se trata, más bien, de considerar que en primera instancia
se trata de un recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó la
resolución para, en segunda instancia temporal, transformarlo, ahora sí, en un
recurso ante el órgano administrativo específicamente creado para conocer de
ellos.
Llegado el recurso ante la Sala, ésta lo
examinará y, de estimarlo fundado, su fallo podrá suponer, bien ejercer ella
misma las competencias de la instancia que dictó la resolución impugnada, bien
devolver el asunto a dicha instancia para que le dé cumplimiento, en cuyo caso
ésta estará vinculada por los motivos y la parte dispositiva de la resolución
de la Sala en la medida en que los hechos de la causa sean los mismos (art.
62). Sin embargo, cuando la Sala decide ejercer ella misma las competencias de
la instancia que dictó la resolución impugnada, la jurisprudencia entiende que
existe una continuidad funcional entre las distintas unidades administrativas
internas de la Agencia (examinador, División de oposiciones, División de
Administración de Marcas y de Cuestiones jurídicas, por una parte, y Salas de
Recurso, por otra), por lo que las Salas están obligadas a basar su resolución
en todos los elementos de hecho y de Derecho que las partes hayan alejado, ya
sea en el procedimiento administrativo originario, ya en el procedimiento de
recurso. De donde se desprende que el control ejercido por las Salas de Recurso
no se limita al de legalidad de la resolución impugnada sino que, en virtud del
efecto devolutivo del procedimiento de recurso, implica una nueva apreciación
del litigio en su conjunto, debiendo las Salas reexaminar íntegramente la
demanda inicial y tener en cuenta las pruebas presentadas en el momento
oportuno.
En el caso de la Oficina Comunitaria de
Variedades Vegetales, no se trata de órganos permanentes, sino que se convocan
e integran ad hoc . Las Salas de recurso estarán integradas por un presidente y
dos miembros, a los que se obliga a ser independientes en el ejercicio de su
función, en la que no estarán vinculados por instrucciones de ningún tipo. Con
un mandato renovable de cinco años, los presidentes serán nombrados por el
Consejo de entre una lista elaborada para cada puesto por la Comisión tras
haber recabado la opinión del Consejo de Administración. Y en el caso de los
otros miembros, éstos serán elegidos por el Presidente de Sala para cada asunto
de entre una lista de miembros cualificados elaborada, a propuesta de la
Oficina, por el Consejo de Administración con una vigencia quinquenal
renovable.
Dejando aparte cuestiones como objeto
del recurso, legitimación o plazo de interposición, la revisión de los actos de
la Oficina dictados en cumplimiento de su mandato específico con efectos
jurídicos frente a terceros se articula en sede administrativa a través de un
recurso que en un primer momento se tramita como una suerte de reposición y
sólo después llega a la Sala.
a) «Examen prejudicial» (art. 70). Con
notoria imprecisión terminológica, se vuelve a considerar «judicial» el
posterior examen de las Salas y previo a éste se otorga una oportunidad de
revisión al órgano de la Oficina autor del acto recurrido, órgano que dispondrá
de un mes para examinar el recurso. Si pasado este plazo no se ha pronunciado
en sentido favorable o desfavorable, no se prevé silencio administrativo sino
que sencillamente deberá, por un lado, decidir si levanta la suspensión del
acto que el recurso automáticamente implica y, por otro, someter inmediatamente
el recurso a la Sala.
b) Recurso ante las Salas. Si el examen
del recurso por parte del servicio de la Oficina no es favorable o
sencillamente no hay pronunciamiento expreso, aquel llega a la Sala de recursos
que, tras un examen con audiencia de las partes, resolverá bien rechazando las
pretensiones, bien estimándolas fundadas, en cuyo caso la Sala tiene dos
opciones (art. 72): sustituir la decisión impugnada por otra dictada por ella
(«la sala de recurso podrá ejercer las competencias de la Oficina») o remitir
el asunto al servicio competente de la Oficina para nuevas actuaciones,
servicio que, si hay identidad de hechos, «estará vinculado por la ratio
decidendi de la sala de recurso».
En el caso de la Agencia Europea de
Seguridad Aérea, el sistema de revisión por Salas es muy semejante al de la
Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales. La competencia de creación se
atribuye a la Comisión quien, atendiendo a unas expectativas reducidas del
número de recursos mientras el ámbito de actuación de la Agencia no se amplíe a
las operaciones de vuelo y al otorgamiento de licencias a la tripulación, ha
establecido una sola Sala. Entre los aspectos particulares que es preciso
destacar, indicar que el presidente, los otros miembros y sus respectivos
sustitutos serán nombrados por el Consejo de Administración a partir de una
lista de candidatos adoptada por la Comisión. En lo tocante a la legitimación,
cualquier persona física o jurídica podrá recurrir contra una decisión de la
que sea destinataria o contra una decisión que, aunque revista la forma de una
decisión destinada a otra persona, le afecte directa e indirectamente, así como
quienes fueron partes en el procedimiento administrativo.
También aquí se vuelve a prever una mal
denominada «revisión prejudicial» a cargo del Director ejecutivo de la Agencia,
si bien sólo será aplicable –como en los otros supuestos de Agencias– cuando el
litigio oponga a un particular contra la Agencia, no así en procedimientos
inter partes . Finalmente, la Sala podrá ejercer cualquier facultad reconocida
a la Agencia o remitir el asunto al departamento competente de la Agencia, el
cual quedará vinculado por la resolución de la Sala (art. 40).
Para controlar las decisiones que pueden
adoptar las «Autoridades Europeas de Supervisión» (Autoridad Bancaria Europea,
Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea
de Valores y Mercados se ha creado un órgano común, denominado asépticamente
«Sala de Recurso» (arts. 58-61 Reglamento 1093/2010).
Esta Sala está integrada por seis
miembros que puedan demostrar que poseen los conocimientos y la experiencia
profesional pertinentes, incluido en el ámbito de la supervisión, de nivel
suficiente en los ámbitos de la banca, los seguros, las pensiones de
jubilación, los mercados de valores u otros servicios financieros. Se advierte,
no obstante, que el conocimiento y experiencia en la materia no es suficiente,
pues el trabajo de la Sala será jurídico, por lo que se establece el criterio
de que la composición de la misma deberá garantizar que dispone «e
conocimientos jurídicos suficientes para facilitar asesoramiento jurídico sobre
la legalidad del ejercicio de sus funciones por parte de las Autoridades,
previsión que no está de más pues este tipo de órganos se nutren con criterios
más políticos que profesionales».
Los miembros de la Sala ejercerán sus
funciones con independencia e imparcialidad. A tal fin se les prohíbe
participar en un procedimiento de recurso «si tienen intereses personales en él
o si han actuado anteriormente como representantes de una de las partes del
procedimiento o participado en la decisión recurrida», circunstancia que podrá
ser denunciada por otro miembro de la Sala o por cualquier parte en el
procedimiento de recurso mediante recusación.
Cualquier persona física o jurídica,
incluidas las autoridades competentes del Sistema Europeo de Supervisión
Financiera, podrán recurrir las decisiones de las Autoridades Europeas de
Supervisión de las que sea destinataria o una decisión que, aunque revista la
forma de una decisión destinada a otra persona, le afecte directa e individualmente.
El plazo de presentación del recurso administrativo será de dos meses desde la
notificación o publicación de la decisión. En la tramitación del recurso se
invitará a las partes a que presenten sus observaciones sobre sus propias
alegaciones o las de las otras partes en el procedimiento, por escrito u
oralmente.
La Sala resolverá en el plazo de dos
meses desde la interposición del recurso. En su resolución, la Sala podrá
confirmar la decisión adoptada por el servicio competente de la Autoridad o
remitir el asunto a dicho departamento, en cuyo caso éste estará vinculado por
la resolución de la Sala de Recurso y adoptará una decisión modificada relativa
al asunto de que se trate.
Las vías a través de las cuales el
Tribunal de Justicia puede llegar a conocer, para su control, de los actos de
las Agencias son variadas. Fuera de los casos excepcionales en que la Comisión
ostenta una potestad revisoría en sede administrativa sobre los actos de las
Agencias (en cuyo caso, el acceso a los Tribunales se hace directamente contra
el acto de la Comisión que actúa aquella potestad), la revisión judicial de los
actos de las Agencias se puede producir, bien impugnando las decisiones de las
Salas de recurso establecidas en su seno para tramitar internamente recursos
administrativo, bien recurriendo directamente en anulación los actos de las
Agencias, posibilidad ésta que ha sido prevista por primera vez en el TFUE.
3.2.1. Actos de las Salas de recurso que
resuelven recursos administrativos contra actos de las Agencias
En el caso de las Agencias decisorias,
donde se han establecido órganos internos de naturaleza administrativa
denominados «Salas de recurso», las decisiones de éstas podrán ser objeto de
recurso ante el Tribunal de Justicia.
Así, en el caso de la OAMI (art. 63),
contra las resoluciones de las Salas de recurso que recaigan en asuntos
recurridos cabrá recurso ante el Tribunal de Justicia. Este recurso deberá
taxativamente fundamentarse en los siguientes motivos: incompetencia; quebrantamiento
sustancial de forma; desviación de poder o violación del Tratado, del
Reglamento sobre la marca comunitaria constitutivo igualmente de la Oficina o
de cualquier norma jurídica relativa a su aplicación. Estarán legitimados para
interponer el recurso todas aquellas personas que fueron parte en el
procedimiento administrativo ante la Sala de recurso y cuyas pretensiones no
fueron estimadas por aquella. El plazo para la interposición del recurso es de
dos meses desde la notificación de la resolución de la Sala de recurso.
Finalmente, destacar que la competencia del Tribunal de Justicia comprende
tanto la anulación (en cuyo caso la Oficina estará obligada a adoptar las
medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de
Justicia) como la modificación de la resolución impugnada.
Similar régimen lo encontramos en el
caso de la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, con dos especialidades:
legitimación para interponer el recurso contra la decisión de la Sala tanto de
la Comisión como de la propia Oficina (art. 73.3) y previsión de que si el
Tribunal de Justicia decide remitir el asunto a la Sala de recurso para nuevas
actuaciones (luego, sensu contrario , puede no hacerlo si tras anular decidiera
resolver sobre el fondo), la Sala «quedará vinculada por la ratio decidendi del
Tribunal de Justicia, siempre que se trate de los mismos hechos» (art. 73.5).
Las decisiones de las Salas de la
Agencia Europea de Seguridad Aérea también pueden ser objeto de recurso ante el
Tribunal de Justicia, remitiéndose en este caso a la regulación general del
recurso de anulación del Tratado, por lo que hay que entender que el Tribunal
de Justicia no puede sustituir a la Agencia modificando o dictando una nueva
resolución, con lo que cobra pleno sentido la última previsión de que «la
Agencia deberá tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la
sentencia del Tribunal de Justicia» (art. 41.3). La normativa de la Agencia
exige que el recurso ante el Tribunal europeo sólo se pueda interponer cuando
se han agotado las vías internas de recurso existentes en la Agencia, lo que el
Tribunal de Justicia ha interpretado que hace referencia a todo el sistema de
recursos establecido en la normativa de la Agencia, pues recordemos que en la
misma se da el caso de un procedimiento de impugnación ante el Director de la
Agencia, cuya resolución será recurrible ante una Sala especial de la Agencia.
Pues bien, las decisiones del Director resolviendo esas impugnaciones
(«revisiones prejudiciales», las llama la normativa) no pueden ser impugnadas
directamente ante los Tribunales europeos, pues es preciso ascudir a la aquella
Sala existente en la Agencia para que pueda revisar la decisión del Director y
será entonces la decisión de la Sala la que pueda ser judicialmente impugnada [
Hell-Flight v. Agencia Europea de Seguridad Aérea , 28 enero 2016 (C-61/15P)]
por la continuidad funcional entre los diferentes órganos de examen de la AESA
y la Sala de Recursos de ésta [H ell-Flight v. AESA , 11 diciembre 2014 (T
102/13)].
Finalmente, también se prevé
explícitamente que las decisiones de la Sala de Recursos de las Autoridades
Europeas de Supervisión puedan ser recurridas ante el Tribunal de Justicia
(art. 61 Reglamento 1093/2010).
Resultaba habitual que los Estatutos de
las Agencias paradójicamente no incluyan ninguna previsión que permita el
control de la legalidad de su actuación. Esta sorprendente omisión se
explicaría por la concepción del Legislador de que, salvo las Agencias
decisorias, el resto no tendría capacidad para dictar actos jurídicos con
efectos frente a terceros. En el caso de las Agencias de asistencia esto es
especialmente claro, pues su actividad se encamina a preparar las decisiones
posteriores de la Comisión por lo que los dictámenes en que normalmente se
manifiesta dicha actividad son considerados «un acto de trámite que no fija
definitivamente la posición de la Comisión y que por ello no es un acto
impugnable».
En el asunto Olivieri v. Comisión y
Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos , 18 diciembre 2003
(T-326/99), n. 53, el Tribunal señaló que el dictamen de la Agencia no puede
ser, en efecto, objeto directo del recurso de anulación. «No obstante, en la
medida en que en el presente asunto la Decisión impugnada confirma pura y
simplemente el dictamen revisado [...] ha de considerarse que el contenido de
dicho dictamen y el de los informes de evaluación en que se basa forman parte
de la motivación de la Decisión impugnada, en particular en lo que atañe a la
evaluación científica de la deferiprona efectuada por el Comité de
especialidades farmacéuticas y sus ponentes. Por tanto, el contenido del
dictamen revisado debe ser examinado en el marco de la pretensión de anulación
de la Decisión impugnada».
Aparte de que la regulación vigente
permite el control de la legalidad de actos de algunas Agencias que no son
decisorias, tal concepción es sumamente restrictiva, pues el alcance del
control de la legalidad no debe limitarse únicamente a los actos que produzcan
efectos frente a terceros sino que debe incluir igualmente los propios actos
administrativos de organización y funcionamiento que la Agencia pudiera adoptar
en el ejercicio de sus funciones. Piénsese, por ejemplo, toda la normativa
reguladora de su actividad interna (presupuesto, contratación, funcionamiento
de órganos, etc.) y que, por ejemplo, las Instituciones y, en especial, la
Comisión, tienen el derecho e incluso la obligación de velar por su respeto.
Así pues, nos encontrábamos que contra
los actos de un gran número de Agencias no estaba prevista la posibilidad de
recurrirlos ante los Tribunales europeos. De hecho, el Tribunal de Primera
Instancia ni siquiera admitió una interpretación extensiva de la legitimación
en el recurso de anulación, pues expresamente indicó que «no son impugnables
sobre la base de esta disposición los actos que emanan de órganos comunitarios
que no se enumeran en dicha disposición» ( Keeling v. Oficina de Armonización
del Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) , 8 junio 1998 (T-148/97), n.
31). No obstante, cabía plantearse si sería posible deducir de la
jurisprudencia [ Los Verdes v. Parlamento , 23 abril 1986 (294/83), Rec. 1986,
p. 1339; Maurissen v. Tribunal de Cuentas , 11 mayo 1989 (193-4/87), Rec. ,
1989, p. 1045] que el espíritu de dicho precepto fuera más bien el de permitir,
por encima de los nominalismos de las Instituciones y órganos citados, el
control jurisdiccional de toda la actividad institucional y administrativa
europea. Así lo propugnó el Abogado General Poiares Maduro en relación con el
régimen lingüístico de Eurojust, donde se podría extender el concepto de Unión
de Derecho de las Agencias comunitarias. El Tribunal de Justicia, sin embargo,
no admitió el recurso [ España v. Eurojust , 15 marzo 2005 (C-160/03), Rec. p. I-2077].
La solución definitiva la ofrece el TFUE
al introducir en la redacción sobre el recurso de anulación un último apartado
que vendría a zanjar la cuestión: el Tribunal de Justicia « controlará también
la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a
producir efectos jurídicos frente a terceros » (art. 263 TFUE).
BERGSTROM, C.F.: «Shaping the new system for delegation of powers to EU
agencies: United Kingdom v. European Parliament and Council (Short selling) »
en CMLRev. , vol. 52, 2015, pp 219-252; Bernard, E.: «Quels pouvoirs pour les
agences de l’Union européenne ? » en Cahiers de droit européen , vol. 50(3),
2014, pp. 637-659; Busuioc, M., European Agencies: Law and Practices of
Accountability , OUP; 2013. Chiti, E., Le Agenzie europee. Unità e
decentramento nelle Amministrazioni comunitarie , Cedam, Milán 2002; Chiti, E.:
«Existe-t-il un modèle d'Agence de l'Union européenne» en Les agences de
l'Union européenne (J. Molinier), Bruylant, 2011, pp. 49-74; Everson, M. y
Majone, G.: «European Agencies Within the Treaties of the European Union» en
The Role of Specialised Agencies in Decentralising EU Governance , (Dir. G.
Majone), Report Presented to the Commission, Florence/Maastricht 1999;
Groenleer, M., The Autonomy of European Union Agencies. A Comparative Study of
Institutional Development , Eburon, 2009; Vírgala Foruria, E., Las Agencias
reguladoras de la Unión Europea , Comares, 2011.
Avezuela, J.: «Las Agencias europeas» en
Procedimiento administrativo europeo (Dir. J. E. Soriano), Civitas/Thomson
Reuters, 2012, pp. 601-627; Chamon, M. : « EU Agencies between Meroni and
Romnao or the Devil and the Deep Blue Sea » en CMLRev. , 2011, vol. 48, pp.
1055-1075 ; Chiti, E. : «Les Agences et l'Administration directe dans l'Union
européenne» en Dutheil de la Rochère, J. y Auby, J.-B., Droit administratif
européen , Bruylant 2008, pp. 99-107; Couzinet, J.-F.: «La prise en compte de
l'existence des "Agences" par les récents Traités» en Les agences de
l'Union européenne (J. Molinier), Bruylant, 2011, pp. 191-197; Vos, E.:
«Reforming the European Commission: What Role to Play for EU Agencies?» en
CMLRev. , 2000, vol. 37, 2000(5), pp. 1113-1134.
No hay comentarios:
Publicar un comentario