Capítulo VII Otros órganos de la Administración Europea
Sumario:
- I. Introducción
- II. El banco central europeo: institución ejecutiva y administración
independiente
- 1. Independencia institucional
- 2. Naturaleza ejecutiva del Banco
Central Europeo
- 3. Configuración ejecutiva del
Sistema Europeo de Bancos Centrales
- 4. Organización
- III. Banco europeo de inversiones: posición en la administración
europea
- IV. El servicio europeo de acción exterior y el alto representante de
la unión para asuntos exteriores y política de seguridad
- 1. El Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
- 2. El Servicio Europeo de Acción
Exterior
- V. Las empresas comunes
- Bibliografía básica
- Bibliografía complementaria
Comisión, Consejo y Agencias europeas no
agotan la organización administrativa de la Unión Europea. Aparte de órganos
con funciones consultivas (Comité de las Regiones y Comité Económico y Social)
o de control (que estudiaremos, por su importancia, en un capítulo específico),
en la organización de la Unión Europea nos encontramos con órganos singulares
que ejercen funciones ejecutivas altamente especializadas y que es preciso
analizar en un capítulo propio. Nos referimos al Banco Central Europeo, al
Banco Europeo de Inversiones, al Servicio Europeo de Acción Exterior y a las
Empresas comunes.
El Banco Central Europeo ha sido
finalmente calificado con la reforma de Lisboa de 2007 como Institución de la
Unión (art. 13.1 TUE). Sin duda alguna es una «institución» que goza de un
estatuto tan importante como trascendentales son las competencias que le han
sido atribuidas. Íntimamente vinculado al euro, el Banco Central Europeo forma
en realidad parte de un complejo Sistema Europeo de Bancos Centrales junto a
los Bancos Centrales de los Estados miembros. No obstante, los órganos rectores
del Banco Central Europeo (Consejo de Gobierno y Comité Ejecutivo) son los que
dirigen el Sistema en su conjunto. Con sede en Frankfurt, el Banco Central
Europeo fue creado el 1 de junio de 1998 y está dotado de personalidad jurídica
(art. 282.3 TFUE).
La respuesta a la cuestión de la
naturaleza jurídica del Banco Central Europea debe tener en cuenta todos los
aspectos anteriormente comentados. Normalmente los estudios doctrinales
subrayan de este órgano europeo su característica más acusada, a saber: la
independencia. Sin embargo, esta independencia es un medio para la consecución
de un fin a través de unos instrumentos que permiten caracterizar al Banco
Central Europeo como una auténtica «Administración». En efecto, la relevancia
ejecutiva del Banco Central Europeo se deriva tanto de su mandato como de las
competencias y potestades que se le han atribuido.
La problemática primaria que se planteó
un importante sector doctrinal fue incluso su posición en el propio sistema europeo.
En efecto, el Banco Central Europeo (mascarón de proa de todo el Sistema
Europeo de Bancos Centrales) ostenta un estatus peculiar en el complejo
orgánico-institucional de la Unión Europea. La tentación de concebir al Banco
Central Europeo como un «subsistema» autosuficiente dentro de la Unión Europea
(junto a las Comunidades del Carbón y Acero y del EURATOM, o a los ámbitos
intergubernamentales del Tratado de la Unión Europea) era cuando menos factible
sobre la base de su anclaje directo en el Tratado, de la transferencia directa
de competencias de los Estados al nuevo órgano europeo, de estar dotado de
órganos peculiares y de contar con un conjunto propio de fuentes jurídicas. Sin
embargo, el Tribunal de Justicia rechazó esa interpretación e incardinó
decididamente al Banco Central Europeo en la Comunidad Europea y sometido a su
Derecho [ Comisión v. Banco Central Europeo , 10 julio 2003 (C-11/00)].
El Banco Central Europeo ha
experimentado una profunda transformación funcional y organizativa a resultas
de la atribución por el Legislador de competencias especiales sobre supervisión
bancaria, diferentes a las originales de política monetaria, hasta el punto de
conferir al Banco Central Europeo nuevas competencias decisorias (por ejemplo,
autorizaciones para el acceso a la actividad bancaria), específicas potestades
(dirigir instrucciones a las autoridades nacionales, imponer sancionaes,
requerir información, realizar investigaciones e inspecciones sobre el
terreno).
La independencia institucional y
orgánica del Banco Central Europeo viene expresamente enunciada en el artículo
7 de los Estatutos del SEBC, recogiendo su contenido el del artículo 130 TFUE:
«En el ejercicio de las facultades y en el desempeño de las funciones y
obligaciones que les asignan el presente Tratado y los Estatutos del SEBC, ni
el BCE, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus
órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones
y organismos comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de
ningún otro órgano. Las instituciones y organismos comunitarios, así como los
Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a
no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los
bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones». No es menor
garantía de su independencia el hecho de que sus Estatutos se incardinen
directamente en los Tratados, a semejanza de otras Instituciones (Tribunal de
Justicia) u órganos (Banco Europeo de Inversiones).
Desde el punto de vista de la
titularidad de los cargos, destacar el amplio mandato de ocho años de que gozan
los miembros del Comité Ejecutivo, a lo que se suma –tanto como contrapartida
como garantía de independencia– la imposibilidad de ser renovados. Además, si
un miembro del Comité Ejecutivo dejara de reunir los requisitos exigidos para
desempeñar sus funciones o si en su conducta se observara una falta grave, sólo
podrá ser cesado por el Tribunal de Justicia, a petición exclusivamente del
Consejo de Gobierno o del Comité Ejecutivo (art. 11.4 Estatutos SEBC).
Por otra parte, desde la perspectiva del
control de su actividad institucional, el Tribunal de Justicia controlará los
actos del Banco Central Europeo mediante el recurso de anulación (art. 263
TFUE) y podrá interpretarlos y controlar su validez en el marco de la cuestión
prejudicial.
Finalmente mencionar la vertiente
financiera de su independencia institucional. En efecto, los recursos del BCE
(arts. 28-30 Estatutos SEBC) provienen exclusivamente, por un lado, de las
contribuciones de accionistas procedentes de los Bancos Centrales Nacionales y,
por otro, de los beneficios obtenidos de las operaciones realizadas tanto por
el BCE como por los BCN proporcionalmente repartidos. De esta manera, los
ingresos del BCE no dependen del Presupuesto de la Unión Europea, sustrayéndose
así a una eventual injerencia no ya de otras Instituciones sino sobre todo de
los Estados vía Consejo. Todo lo cual queda reforzado por el hecho de que son
los órganos del BCE quienes deciden su propio presupuesto, sin intervención
exterior alguna (art. 26.2 Estatutos SEBC; arts. 15 y 16.4 Reglamento interno
BCE).
El Banco Central Europeo tiene
atribuidas una serie de potestades –que analizaremos más adelante– para la
consecución de los fines que le han sido encomendados. No necesita, pues,
recurrir a otras Instituciones u órganos para cumplir el mandato que le ha sido
impuesto de ejecutar una parte importante de la Política monetaria europea.
Esta potestad de dictar actos jurídicos (disposiciones generales y actos
administrativos, principalmente) resulta relevante en la medida en que estos
actos del Banco Central Europeo no sólo producen efectos frente a terceros sino
que además son vinculantes, pues en cuanto parte del Derecho Europeo gozan de
los caracteres peculiares de primacía y efecto directo.
La primera manifestación de
independencia administrativa del Banco Central Europeo –trasunto de su
independencia institucional– es la potestad de autoorganización de que goza,
cuya manifestación más perfecta es la capacidad de dictar y aprobar su propio
Reglamento interno (art. 12.3 Estatutos SEBC). En este contexto, se entiende
que el Banco Central Europeo haya dotado de un Estatuto propio a su personal.
Sin embargo, es importante concluir que
esta independencia con la que el propio Derecho originario ha adornado al Banco
Central Europeo no es un fin en sí misma, ni permite –como hemos visto–
justificar la exclusión de este órgano del sistema político y administrativo
europeo.
En este sentido, resulta decisiva la
sentencia de 10 de julio de 2003, en el asunto Comisión v. Consejo (C-11/00) ,
donde el Tribunal tuvo que pronunciarse sobre la posición del Banco Central
Europeo en el seno del sistema institucional. Frente a opiniones que situaban
al Banco Central Europeo en una posición de independencia absoluta frente al
resto de Instituciones y del propio Ordenamiento jurídico comunitario y que lo
consideraban una suerte de nueva «comunidad» o «pilar» singularizado, para el
Tribunal de Justicia, los autores del Tratado CE tuvieron manifiestamente la
voluntad de garantizar que el BCE pudiera cumplir de manera independiente las
funciones que le asigna dicho Tratado (n. 130). De ahí que el BCE esté dotado
de personalidad jurídica, disponga de recursos y de un presupuesto propios, así
como de sus propios órganos rectores, que disfrute de los privilegios e
inmunidades necesarios para cumplir su misión, y que únicamente el Tribunal de
Justicia, a petición del Consejo de Gobierno o del Comité Ejecutivo, pueda
separar de su cargo a un miembro del Consejo Ejecutivo del BCE, en las
condiciones previstas en el artículo 11.4 de los Estatutos del SEBC. Para el
Tribunal, se trata ciertamente de otros tantos factores que contribuyen a
reforzar la independencia así consagrada por el artículo 108 CE (n. 132), a los
que habría que añadir la legitimación que se le concede para recurrir en
anulación ante el Tribunal de Justicia con el fin de salvaguardar sus
prerrogativas. Ahora bien, el hecho de haber reconocido al BCE la referida
independencia no tiene como consecuencia desvincularlo por completo de la Comunidad
Europea ni eximirlo de toda norma jurídica comunitaria (n. 135).
La esencia, pues, de su independencia es
la limitación de su mandato competencial y la funcionalidad de las potestades
que se le han atribuido, a cuyo servicio dicha independencia se encuentra. En
definitiva, la característica más importante del Banco Central Europeo no es
tanto su independencia como constituir una Administración especializada
europea.
Tanto las competencias que le han sido
atribuidas como las potestades que para su ejercicio le han sido encomendadas
dan la medida de su naturaleza eminentemente ejecutiva o, si se quiere,
administrativa. Así se puede deducir de su misión principal en el seno de la
Política monetaria europea y de los instrumentos jurídicos que a tal fin se le
han encomendado, que no son sino potestades ejecutivas (capacidad normativa;
posibilidad de dictar actos jurídicos; potestad sancionadora) ejercidas en el
marco de las disposiciones establecidas por los Tratados o por el Legislador
que, conforme al sistema político europeo, define los elementos esenciales de
la Política monetaria. Finalmente, es necesario señalar que estamos en
presencia de una delegación de competencias realizada directamente por los
Estados miembros, a través de los Tratados, en beneficio de un órgano
supranacional –Banco Central Europeo–, si bien hay que advertir que se trata de
una delegación sumamente específica por su objeto y limitada por las potestades
de naturaleza ejecutiva atribuidas.
El Banco Central Europeo fue creado con
la misión principal de mantener la estabilidad de precios como objetivo
explicitado de la Política monetaria europea [ Pringle , 27 noviembre 2012
(C-370/12)]. O, en palabras de la Declaración de misión adoptada por el propio
Banco Central Europeo en agosto de 2003, «salvaguardar el valor del euro».
Además, apoyará las políticas económicas
generales de la Unión con el fin de contribuir a la realización de los
objetivos comunitarios establecidos en el Tratado, para lo cual actuará con
arreglo al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia,
fomentando una eficiente asignación de recursos (art. 127.1 TFUE). El Protocolo
sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central
Europeo distingue unas funciones generales o básicas (definir y ejecutar la
política monetaria de la Comunidad; realizar operaciones de cambio de divisas;
poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros;
promover el buen funcionamiento del sistema de pagos; colaboración con las
autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las
entidades de crédito y la estabilidad del sistema financiero). Junto a estas,
habla también de funciones consultivas, de función de recopilación de datos
estadísticos y una función de cooperación internacional.
En consecuencia, el Legislador puede
ampliar las competencias ejecutivas del Banco Central Europeo, como fue el caso
del Reglamento (1024/2013/UE) del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que
encomendaba a aquel tareas específicas respecto de políticas relacionadas con
la supervisión prudencial de la entidades de crédito en la Unión Europea.
Para el cumplimiento de esta misión, el
Tratado ha dotado al Banco Central Europeo de unas potestades ejecutivas
(medios e instrumentos) que revelan la importancia de esta Institución. Misión
y competencias que, a su vez, justifican la independencia con la que se ha revestido
su posición en el seno del sistema institucional y administrativo europeos.
Estas potestades son: la potestad normativa de naturaleza ejecutiva
(reglamentos del Banco Central Europeo); potestad de dictar actos
administrativos; potestad sancionadora; potestad de dirección y coordinación
del Sistema Europeo de Bancos Centrales.
El Banco Central Europeo puede, en
primer lugar, dictar disposiciones generales en forma de reglamento; es decir,
potestad normativa . El art. 132.1 TFUE prevé que la capacidad atribuida al
Banco Central Europeo de dictar Reglamentos puede tener dos orígenes. En primer
lugar, una base general amparada en sus propias competencias, pues el tenor
literal es muy amplio: «elaborará reglamentos en la medida en que ello sea
necesario para el ejercicio de las funciones». Esto supone atribuir al Banco
Central Europeo una competencia general normativa de naturaleza ejecutiva. Se
trata, en definitiva, de una competencia general y originaria, pues se basa
directamente en el Tratado, el cual, no obstante, delimita la actuación
normativa del BCE al definir en sede de Derecho originario los elementos
esenciales de la política monetaria europea, imponiendo principios, objetivos y
criterios al ejercicio de esta competencia normativa atribuida al BCE y
limitando, en consecuencia, su discrecionalidad y margen de apreciación.
En segundo lugar, el Banco Central
Europeo puede adoptar Reglamentos para desarrollar los actos del Consejo. En
este caso, pues, la potestad normativa del Banco Central Europeo le viene
delegada por el Consejo quien, consecuentemente, podrá revocar o condicionar
esta capacidad normativa del Banco. En cualquier caso, la potestad normativa
atribuida al BCE, ya sea originaria, ya delegada, es de naturaleza ejecutiva;
de ahí la imprecisión de hablar de «legislador comunitario especializado».
Fuera de estas previsiones explícitas,
los Tribunales europeos han sido reacios a admitir la existencia de una
potestad normativa implícita, pues constituye una excepción al principio de
atribución de competencias enunciado por el artículo 13 TUE, apartado 2. Sólo
excepcionalmente ha reconocido la jurisprudencia esta potestad implícita y,
para ello, debe ser necesaria para garantizar el efecto útil de las
disposiciones del Tratado o del reglamento de base de que se trate, cosa que ha
negado al Banco Central Europeo en alguna ocasión [ Reino Unido v. Banco
Central Europeo , 4 marzo 2015 (T-496/11)].
Junto a esa potestad normativa, el Banco
Central Europeo tiene atribuida la capacidad de dictar actos administrativos
singulares: «tomará las decisiones necesarias para el ejercicio de las
funciones encomendadas al SEBC por el presente Tratado y por los Estatutos del
SEBC» (art. 132.1 TFUE), decisiones que, en su calidad de acto típico del
Derecho europeo, serán obligatorias en todos sus elementos para todos sus
destinatarios, serán controladas por el Tribunal de Justicia mediante el
recurso de anulación, que también podrá interpretarlas y controlar su validez
en el marco de la cuestión prejudicial.
Igualmente importante es la atribución
de la potestad sancionadora . En efecto, dentro de los límites y en las
condiciones establecidas por el Consejo, el BCE estará autorizado a imponer
multas y pagos periódicos de penalización a las empresas que no cumplan con sus
obligaciones respecto de los reglamentos y decisiones del mismo (art. 110.3).
Tan transcendente potestad ha sido configurada legislativamente por el Consejo
a través del Reglamento (2532/98/CE), de 23 de noviembre de 1998, sobre las
competencias del Banco Central Europeo para imponer sanciones, significativamente
desarrollado a su vez por el propio Banco Central Europeo a través del
Reglamento (2157/1999/CE), de 23 de septiembre de 1999. El régimen jurídico de
ambos reglamentos hace referencia a las infracciones de los reglamentos y
decisiones adoptados por el Banco Central Europeo en el ejercicio de sus
competencias sobre Política monetaria, pues para las competencias sobre
supervisión bancaria el Legislador ha establecido un marco jurídico específico
(Reglamento 1024/2013).
El Banco Central Europeo no sólo regula
y gestiona jurídicamente la Política monetaria europea y el Sistema Europeo de
Bancos Centrales, sino que también asegura el funcionamiento de este Sistema,
máxime cuando –como veremos– el Derecho que aprueba el Banco Central Europeo y
la Política que éste define debe ser ejecutadod escentralizadamente por los
Bancos Centrales Nacionales. Pues bien, una ejecución descentralizada llama
necesariamente a una capacidad mínima centralizada de asegurar o de garantizar
una correcta aplicación de la norma o política común. A tales efectos, el Banco
Central Europeo puede dictar Orientaciones e Instrucciones dirigidas a los
Bancos Centrales Nacionales del sistema para coordinar y supervisar el
funcionamiento del Eurosistema. Lo relevante de estos peculiares instrumentos
jurídicos es que son vinculantes para los Bancos Centrales Nacionales a quienes
van dirigidos (art. 14.3 Estatuto SEBC: «Los bancos centrales nacionales serán
parte integrante del SEBC y su actuación se ajustará a las orientaciones e
instrucciones del BCE. El Consejo de Gobierno adoptará las medidas necesarias
para garantizar el cumplimiento de las orientaciones e instrucciones del BCE»).
Finalmente, para entender en última
instancia la naturaleza ejecutiva del Banco Central Europeo es necesario
comprender la propia configuración ejecutiva del Sistema Europeo de Bancos
Centrales. En efecto, el Banco Central Europeo hay que entenderlo como la clave
de bóveda del Sistema Europeo de Bancos Centrales. Éste se erige, ciertamente,
como un «subsistema» particular en el seno europeo con sus órganos propios y
con sus fuentes genuinas, pero participando de características comunes al resto
del sistema político-administrativo en el que se encuadra. Desde esta
perspectiva, el Sistema Europeo de Bancos Centrales constituye un paradigma de
la articulación ejecutiva del Derecho y las Políticas europeas. Así, la
normativa y política aprobadas de forma centralizada por el Banco Central
Europeo son posteriormente ejecutadas de manera descentralizada por los Bancos
Centrales Nacionales, aunque excepcionalmente aquel se pueda reservar
competencias de ejecución.
No obstante, lo cierto es que la
normativa reguladora del Sistema Europeo de Bancos Centrales que es, no lo
olvidemos, de rango de Derecho originario (Tratado y Protocolo anejo) no
establece claramente una prioridad neta entre la ejecución indirecta y la
directa. Así, el art. 9.2 Estatutos SEBC señala que la función del BCE será
garantizar que se cumplan las funciones encomendadas al SEBC, ya sea por medio
de sus propias actividades de conformidad con el presente Estatuto, ya sea por
medio de los bancos centrales nacionales. La clave, no obstante, la encontramos
en el decisivo párrafo tercero del art. 12.1 de los Estatutos SEBC, que va a
establecer que «en la medida en que se estime posible y adecuado» y sin
perjuicio de las competencias directas de ejecución que los Estatutos del SEBC
atribuyen directamente al BCE, «el BCE recurrirá a los bancos centrales
nacionales para ejecutar las operaciones que correspondan a las funciones del
SEBC». La regla es, pues, ejecución a través de Bancos centrales nacionales,
salvo, por un lado, las previsiones estatutarias de atribución competencial
ejecutiva directa al Banco Central Europeo y, por otro, que el BCE no estime
posible ni adecuada una ejecución descentralizada. En tal caso, y de forma
motivada, el BCE podrá reservarse las competencias de ejecución del sistema.
Esto conduce a dejar a la discrecionalidad motivada del Banco Central Europeo la
concreta atribución de competencias ejecutivas en el seno del SEBC y a
establecer un equilibrio potencial entre la ejecución descentralizada por los
Bancos Centrales Nacionales y una ejecución centralizada por el Banco Central
Europeo. Se impide, en efecto, una radicalización en los extremos: ni
descentralización absoluta (pues hay competencias que los propios Estatutos del
SEBC prevén de ejecución directa por el BCE) ni centralización total decidida
por el BCE.
La ejecución descentralizada de la
Política monetaria y de la normativa y decisiones del Banco Central Europeo
supone, no obstante, una capacidad de dirección, de coordinación y de
supervisión a favor de dicho Banco. Tal es, como hemos señalado, la
funcionalidad de instrumentos jurídicos específicos previstos en los Estatutos
del SEBC como son las Orientaciones del Consejo de Gobierno y las Instrucciones
del Comité Ejecutivo.
En lo que respecta a la ejecución
centralizada tanto de la Política monetaria europea como de la normativa y
decisiones del Banco Central Europeo, los Estatutos del SEBC recogen, en
efecto, múltiples casos específicos de atribución directa de competencias
ejecutivas.
- recopilación a escala europea de
información estadística, mientras que los bancos centrales nacionales realizan
tal función evidentemente en su territorio (art. 5);
- competencia para, de una parte,
formular la política monetaria (evidentemente dentro de los márgenes fijados
por el Tratado y por el Legislador, quienes establecen los elementos esenciales
de la misma) y, de otra, dictar decisiones relativas a objetivos monetarios
intermedios, a tipos de interés básicos y al suministro de reservas en el SEBC
(art. 12);
- autorizar la emisión de billetes en el
Eurosistema, así como posibilidad de emitirlos (art. 16);
- abrir cuentas a entidades de crédito,
a entidades públicas y a otros participantes en el mercado, así como aceptar
activos, incluidos valores representados mediante anotaciones en cuenta, como
garantía (art. 17);
- realizar operaciones de mercado
abierto y de crédito (art. 18), lo que incluye la adquisición selectiva de
bonos soberanos [Gauweiler e.a., 16 junio 2015 (C-370/12)];
- fijar las reservas mínimas que las
entidades de crédito deberán garantizar, reservas que se podrán mantener
también en las cuentas propias del Banco Central Europeo; además, podrá imponer
penalizaciones y sanciones en caso de incumplimiento (art. 19);
- compensación y liquidación de balances
derivados de la asignación de ingresos monetarios (32.6).
De entre las competencias ejecutivas
atribuidas originaria y directamente al Banco Central Europeo destaca la
imposición de multas y pagos periódicos coercitivos a las empresas que vulneren
las obligaciones que les imponen los reglamentos y decisiones del Banco Central
Europeo (art. 34.3 Estatutos SEBC). Aquí el Derecho originario ha optado por
una centralización absoluta en la decisión, pues ha considerado oportuno y
necesario una uniformidad en la aplicación de estas sanciones. En efecto, una
descentralización en la imposición de sanciones podría llevar a desigualdades
según los Estados miembros del Eurosistema, tema especialmente sensible y
delicado, desde una perspectiva tanto política como financiera. No obstante lo
cual, el Reglamento (2532/98/CE) del Consejo que establece los elementos
esenciales de naturaleza sustantiva y procedimental ha optado por implicar a
los Bancos Centrales Nacionales en el procedimiento, permitiéndoles incluso la
incoación e instrucción del mismo, pero preservando en todo caso la potestad
decisoria última del Banco Central Europeo.
Los órganos rectores del Banco Central
Europeo son el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo, los cuales ejercen
las importantes competencias que han sido atribuidos al Banco. De ahí que sea
importante asegurar la independencia de su funcionamiento, para lo cual, en el
ejercicio de sus funciones en el marco del Sistema Europeo de Bancos Centrales,
ninguno de los miembros de los órganos rectores del Banco Central Europeo y de
los Bancos nacionales podrán solicitar o aceptar instrucciones de las
Instituciones y organismos comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados
miembros, ni de ningún otro órgano. Para ello, las Instituciones y organismos
europeos, así como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a
respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos
rectores del BCE y de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus
funciones.
La atribución al Banco Central Europeo
de competencias de supervisión bancaria ha obligado a esta Institución –por
mandato expreso del Legislador- no sólo a organizar su funcionamiento conforme
a una estricta separación de funciones (por ejemplo, con reuniones y órdenes
del día diferentes para el Consejo de Gobierno según la materia) sino también
de ordenación del personal para evitar conflictos de intereses. El Legislador
ha creado órganos internos específicos para el ejercicio de las funciones de
supervisión bancaria (Consejo de Supervisión) y ha establecido procedimientos
administrativos de carácter impugnatorio para revisar en sede administrativa
las decisiones que adopte el Banco Central Europeo en materia de supervisión
bancaria (recursos administrativos que resolverá el nuevo Comité Administrativo
de Revisión).
El Consejo de Gobierno del Banco Central
Europeo estará formado por los miembros del Comité Ejecutivo del BCE y por los
gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados que hayan
adoptado el euro. Además, el Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión
podrán participar, sin derecho de voto, en las reuniones del Consejo de
Gobierno del BCE. La posición del primero se ve reforzada por cuanto el
Presidente del Consejo podrá someter una moción a la deliberación al Consejo de
Gobierno del BCE.
Se trata del órgano decisorio superior,
que adopta las orientaciones y decisiones necesarias para el cumplimiento de
las funciones asignadas al Sistema Europeo de Bancos Centrales y define la
Política monetaria de la Comunidad (decisiones relativas a los objetivos
monetarios intermedios, tipos de interés básicos, suministro de reservas en el
SEBC y orientaciones necesarias para su cumplimiento).
En el horizonte de la ampliación y de la
incorporación de los nuevos Estados al Sistema Europeo de Bancos Centrales, el
Consejo decidió modificar el Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE
con objeto de adaptar las reglas relativas a su composición. En aras de un
funcionamiento eficaz del Consejo de Gobierno y con independencia del número de
Estados miembros, se ha acordado la regla de que el número de gobernadores con
derecho de voto habrá de ser inferior al número total de gobernadores en el
Consejo de Gobierno, para lo cual se ha establecido un turno rotatorio para
identificar los 15 gobernadores que tendrán derecho a voto. De éstos, los seis
miembros del Comité Ejecutivo mantendrán un derecho permanente de voto en el
Consejo de Gobierno. Los nueve derechos de voto restantes se distribuyen entre
los gobernadores que integran el Consejo de Gobierno. A la sazón, los
gobernadores se distribuyen en grupos (dos inicialmente, tres cuando los
Estados del SEBC sean 21), a los cuales se asigna un número específico de
derechos de voto y a su vez, dentro de cada grupo, se reasigna el derecho de
voto a los gobernadores, los cuales tendrán el derecho de voto con distinta
frecuencia, dependiendo del tamaño relativo, dentro de la zona euro, de la
economía del Estado miembro correspondiente a su Banco Central nacional.
En lo que respecta al quórum , en las
votaciones del Consejo de Gobierno se requerirá la presencia de dos tercios de
sus miembros con derecho de voto, aunque, de no alcanzarse dicho quórum, el
Presidente podrá convocar una reunión extraordinaria en la que se podrán tomar
decisiones con independencia del quórum establecido. Normalmente el Consejo de
Gobierno decide por mayoría simple de sus miembros con derecho de voto y, en
caso de empate, el Presidente goza de voto de calidad. Sin embargo, existen una
serie de decisiones que el Consejo de Gobierno deberá adoptar por mayoría
cualificada, para lo cual los votos de los miembros se ponderarán conforme a
las participaciones de los Bancos Centrales nacionales en el capital suscrito
del BCE, mientras que el valor del voto de los de los miembros del Comité Ejecutivo
será cero. Para que las decisiones por mayoría cualificada sean aprobadas se
requerirá que los votos favorables representen al menos dos tercios del capital
suscrito del BCE y a la mitad de los accionistas (art. 10.3 Protocolos
SEBC-BCE).
El Comité Ejecutivo (283.2 TFUE) estará
compuesto por el Presidente, el Vicepresidente y otros cuatro miembros más,
nombrados por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, sobre la base de una
recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo
de Gobierno del BCE. Su mandato tendrá una duración de ocho años y no será
renovable. En cuanto a las condiciones que deben reunir los designados, una
objetiva (sólo podrán ser miembros del Comité Ejecutivo los nacionales de los
Estados miembros) y otra subjetiva (debe tratarse de personalidades de
reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o
bancarios). En su funcionamiento, con carácter general el Comité Ejecutivo
decidirá por mayoría simple de votos emitidos, con el voto de calidad del
Presidente.
Las funciones del Comité Ejecutivo son:
ejecutar la política monetaria de conformidad con las orientaciones y
decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno, para lo cual podrá impartir
las instrucciones necesarias a los Bancos Centrales nacionales; ejercer las
competencias que le delegue el Consejo de Gobierno; preparar las reuniones del
Consejo de Gobierno.
En la medida en que haya Estados
miembros de la Unión Europea que no hayan accedido a la tercera fase de la
Unión Económica y Monetaria y, en consecuencia, no hayan adoptado el euro como
moneda, tales Estados no formarían parte ni del Consejo de Gobierno ni del
Comité Ejecutivo, por lo que no estarían presentes en ninguno de los órganos
rectores del Sistema Europeo de Bancos Centrales. Para evitar esto, se ha
constituido el Consejo General que incluye, esta vez sí, al Presidente y al
Vicepresidente del Banco Central Europeo, de un lado, y a los gobernadores de
todos los Bancos centrales nacionales de los Estados miembros de la Unión
Europea, de otro.
La misión, función e instrumentos al
servicio del Banco Europeo de Inversiones vienen recogidos en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea. Genuinamente, su misión y objetivos los
describe el art. 309: contribuir al desarrollo equilibrado y estable del
mercado común en interés de la Unión, recurriendo a los mercados de capitales y
a sus propios recursos.
A tal fin, el Banco facilitará, mediante
la concesión de préstamos y garantías, pero sin ánimo de lucro, la
financiación, en todos los sectores de la economía, de los proyectos
siguientes: proyectos para el desarrollo de las regiones más atrasadas;
proyectos que tiendan a la modernización o reconversión de empresas o a la
creación de nuevas actividades necesarias para el progresivo establecimiento
del mercado común que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente
financiados con los diversos medios de financiación existentes en cada uno de
los Estados miembros; proyectos de interés común a varios Estados miembros que,
por su amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados con los diversos
medios de financiación existentes en cada uno de los Estados miembros.
Igualmente, en el cumplimiento de su misión, el Banco facilitará la
financiación de programas de inversión en combinación con acciones de los
fondos estructurales y otros instrumentos financieros de la Unión.
Ésta es la misión principal del Banco
Europeo de Inversiones, lo que permite concluir que el BEI pueda ser
considerado como una suerte de Institución bancaria de la Unión Europea para la
financiación a largo plazo de las inversiones prioritarias en todos los
sectores de la economía.
Precisamente, para el cumplimiento de
este mandato originario previsto en los Tratados, éstos le han dotado de una
autonomía funcional que la jurisprudencia ha llegado incluso a calificar de
«independencia de gestión» para asuntos propios, especialmente cuando realiza
las operaciones financieras propias de su misión [ Comisión v. Banco Europeo de
Inversiones , 3 marzo 1988 (85/86)]. Para alcanzar esa autonomía o
independencia de gestión, el Tratado ha dotado de personalidad jurídica al
Banco (art. 308 TFUE); le ha dotado de órganos rectores propios; goza
finalmente de recursos propios, cifrado en el capital suscrito por los Estados
miembros y en los fondos obtenidos como préstamos en los mercados financieros.
Se trata, en suma, de garantizar que el Banco, en su actividad de concesión de
préstamos, lleva a cabo una gestión comercial exenta de injerencias
gubernamentales de los Estados o de las Instituciones europeas. De esta manera,
además, se limita la responsabilidad de unos y se elimina la de la Unión.
Para garantizar esta autonomía funcional
con emulaciones de independencia, el Derecho originario llega a otorgar al
Banco un mecanismo exorbitante que es a la vez defensivo y sancionador cuando
considera amenazadas o vulneradas sus prerrogativas por los propios Estados.
Así, si un Estado miembro incumpliere las obligaciones que asume en relación
con el Banco (en especial la obligación de desembolsar su cuota, de hacer
efectivos sus préstamos especiales o de cumplimentar el servicio de sus
empréstitos), el Consejo de Gobernadores podrá suspender la concesión de
préstamos o garantías a dicho Estado miembro o a sus nacionales (art. 26
Estatutos BEI).
Como salvaguarda de esta autonomía y de
los mecanismos previstos para articularla, se otorga una peculiar jurisdicción
al Tribunal de Justicia sobre el Banco Europeo de Inversiones que se extiende a
los siguientes litigios (art. 271 TFUE):
a) recurso de incumplimiento para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros que se
derivan de los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones, asumiendo el Consejo
de Administración del Banco las competencias que la Comisión ostenta en la
regulación general de este recurso;
b) recurso de anulación contra los
acuerdos del Consejo de Gobernadores del Banco, a cuyos efectos cualquier
Estado miembro, la Comisión y el Consejo de Administración del Banco estarán
legitimados para su interposición;
c) recurso de anulación contra los
acuerdos del Consejo de Administración del Banco, si bien sólo podrán
interponer recurso contra tales acuerdos los Estados miembros o la Comisión.
Sea como fuere, se trata de una
independencia de gestión interna finalizada a la consecución de los fines y
objetivos fijados en su mandato originario.
La peculiar autonomía funcional y
orgánica otorgada al Banco Europeo de Inversiones llevó a plantearse su
posición en el proceso de integración europea. Para el Tribunal de Justicia,
«el hecho de reconocer al Banco tal autonomía funcional e institucional no
significa convertirlo en un organismo totalmente ajeno a las Comunidades, ni
exceptuarlo de toda norma de Derecho comunitario» [ Comisión v. Banco Europeo
de Inversiones , 3 marzo 1988 (85/86)]. Ya antes, desde un punto de vista
estrictamente administrativo en el marco del contencioso de la función pública,
el Tribunal definió al Banco Europeo de Inversiones como «organismo comunitario
constituido y dotado de personalidad jurídica por el Tratado» [ Mills v. Banco
Europeo de Inversiones , 15 junio 1976 (110/75)]. Dicha resolución judicial se
basaba, en primer lugar, en el hecho de que el Banco Europeo de Inversiones se
constituye en virtud del entonces artículo 129 del Tratado CE, formando parte
sus Estatutos de un Protocolo anejo al mismo; en segundo lugar, los
funcionarios y empleados del BEI son contratados y despedidos por su Presidente
y están bajo su autoridad; por último, en tercer lugar, el Protocolo sobre los
privilegios e inmunidades de las Comunidades se aplica al personal del BEI, por
lo que queda situado, de esa manera, en la misma posición jurídica que las
Instituciones.
En efecto, aunque el Banco no sea
jurídicamente una de las Instituciones de la Unión Europea, pertenece, no obstante,
a la Administración europea. El hecho de que los Estatutos del BEI formen parte
integrante del Tratado supone que sólo puedan ser modificados en las
condiciones previstas en el mismo Tratado, con lo que se garantiza el margen de
autonomía necesario para permitir el ejercicio de sus actividades según
criterios estrictamente económicos y financieros. Dotado de sus propios órganos
de decisión y de gestión que le aseguran su autonomía institucional, y de una
misión específica, complementaria de las tareas confiadas a las demás
instancias europeas, el Banco Europeo de Inversiones quedaba encuadrado
orgánica y funcionalmente en el sistema administrativo europeo.
Aunque la perspectiva «constitucional»
de la naturaleza del Banco había sido ya abordada en 1988, el Tribunal de
Justicia ha podido clarificar la posición y naturaleza del BEI en 2003. Según
el Tribunal de Justicia, «del artículo 267 CE [actual 309 TFUE] se desprende,
en efecto, que el BEI está destinado a contribuir a la realización de los
objetivos comunitarios, de manera que forma parte, en virtud del Tratado, del
sistema comunitario. Así pues, la posición que ocupa el BEI es ambivalente, en
el sentido de que se caracteriza por una independencia en la gestión de sus
asuntos propios, especialmente en lo que se refiere a las operaciones
financieras, por un lado, y, por otro, en lo que se refiere a sus objetivos,
por un vínculo estrecho con la Comunidad» [ Comisión v. Banco Europeo de
Inversiones , 10 julio 2003 (C-15/00)].
En efecto, el Tratado sitúa al Banco
Europeo de Inversiones al servicio de los objetivos y políticas europeas.
Explícitamente hace referencia a su papel para alcanzar cohesión económica y
social en las Comunidades y en el marco del procedimiento para controlar el
déficit excesivo de los Estados.
A ello hay que unir una ampliación de su
mandato a través del Derecho derivado que hace del Banco Europeo de Inversiones
un instrumento orgánico para la gestión de ingresos y fondos europeos. En este
contexto, destacan los mandatos expresos del Consejo, bajo garantía financiera
del presupuesto europeo, para realizar operaciones fuera de la Unión Europea y
que sirven para proporcionar el necesario respaldo político y financiero a la
Unión. De esta manera, por delegación o encomienda del Consejo, el Banco
Europeo de Inversiones se convierte en un instrumento de apoyo a la política y
acción exterior de la Unión Europea y que se financian no con cargo a los
fondos propios del BEI sino con cargo al presupuesto de la Unión Europea [por
ejemplo, la Decisión (2000/24/CE) del Consejo, de 22 de diciembre de 1999].
Esta actividad del Banco Europeo de Inversiones ha permitido que la
jurisprudencia lo califique como «mandatario» de la Unión, actuando entonces en
nombre y por cuenta de ella [ SGEEM y Etroy v. BEI , 2 diciembre 1992
(C-370/89)].
IV. EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR Y EL ALTO
REPRESENTANTE DE LA UNIÓN PARA ASUNTOS EXTERIORES Y POLÍTICA DE SEGURIDAD
A diferencia del Banco Central Europeo y
del Banco Europeo de Inversiones, cuya naturaleza y peculiaridad ejecutiva se
derivan directamente de los Tratados, en el caso del Servicio Europeo de Acción
Exterior nos encontramos con que aquella naturaleza y peculiaridad traen causa
más bien de la configuración legislativa que se ha hecho del mismo, con una
complejidad competencial, organizativa y funcional que solo encuentran parangón
con el órgano unipersonal que dirige dicho Servicio: el Alto Representante para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Será pues, necesario, analizar uno
y otro para intentar esclarecer ambos órganos, pues la organización ejecutiva
de la acción exterior de la Unión, en sus distintas dimensiones (Política
Exterior, Política de Seguridad, Relaciones Exteriores, Cooperación al
Desarrollo), depende de su regulación.
El Tratado de Lisboa incorpora un
miembro más al Colegio de Comisarios, con el objetivo de asegurar la coherencia
y la armonía de la acción exterior de la Unión Europea al encomendar a una sola
persona tanto la responsabilidad sobre las relaciones exteriores de la Comisión
como sobre la Política Exterior y de Seguridad Común del Consejo: el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Se trata de cargo europeo con perfiles
propios y competencias directamente definidas por los Tratados. Éstos lo
configuran orgánicamente adscrito a la Comisión, pero funcionalmente ejerciendo
responsabilidades tanto en ésta como en el Consejo, lo cual se refleja en su
procedimiento de nombramiento y de cese. En efecto, el Alto Representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad será nombrado por el Consejo
Europeo –por mayoría cualificada– y con la aprobación del Presidente de la
Comisión (art. 18.1 TUE). Pero, además, en cuanto miembro de la Comisión, se
someterá colegiadamente –junto al Presidente y a los demás miembros de la
Comisión– al voto de aprobación del Parlamento Europeo (art 17.7). Y en lo que
respecta a su cese, éste puede producirse por dos vías diferentes. La primera,
que lo cese el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, bien a instancia del
propio Consejo Europeo y previa aprobación del Presidente de la Comisión, bien
a instancia de éste en el ejercicio de la potestad que los Tratados le
atribuyen de solicitar la dimisión de cualquier miembro de la Comisión y la
correlativa obligación de éstos de presentar dicha dimisión, potestad y obligación
que se extiende explícitamente al Alto Representante (art. 17.6 TUE, último
párrafo). La segunda posibilidad de cese del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es la dimisión de su cargo en
el seno de la Comisión que está obligado a presentar si el Parlamento aprueba
una moción de censura contra la Comisión, a resultas de la cual « el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión » (art. 17.8 in fine ).
Este régimen de nombramiento y de cese
lo que evidencia es que el Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad es un órgano creado por los Tratados y
caracterizado porque orgánicamente está adscrito a la Comisión, pero que
funcionalmente desempeña dos cargos diferentes: uno en la Comisión y otro en el
Consejo. Por un lado, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores
y Política de Seguridad estará al frente tanto de la Política Exterior y de
Seguridad Común como de la Política de Seguridad y Defensa, con respecto a las
cuales participará en su elaboración (presentando propuestas) y las ejecutará «
como mandatario del Consejo » (art. 18.2 TUE). Otras importantes competencias
inherentes a este cargo en el Consejo son la de presidir el Consejo de Asuntos
Exteriores, representar a la Unión en las materias concernientes a la Política
Exterior y de Seguridad Común, dirigir el diálogo político con terceros en
nombre de la Unión y expresar la posición de la Unión en las organizaciones
internacionales y en las conferencias internacionales.
Pero además de este cargo en el Consejo,
el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad será uno de los Vicepresidentes de la Comisión. Las competencias
atribuidas a este cargo por el Tratado de la Unión Europea son: velar por la
coherencia de la acción exterior de la Unión; encargarse dentro de la Comisión
de las responsabilidades que incumben a ésta en el ámbito de las relaciones
exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de
la Unión. El Tratado pretende dejar claro que, en el ejercicio de estas
responsabilidades y exclusivamente por lo que respecta a las mismas, « el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la
Comisión en la medida en que ello sea compatible » con el cargo que desempeña
en el Consejo (art. 18.4).
Con esta figura se quiere dar una mayor
coherencia a la acción exterior de la Unión al incardinar en el mismo titular
de dos cargos diferentes todas las políticas y las relaciones exteriores de la
Unión. La unidad no se da sólo en el órgano, sino que se quiere proyectar
igualmente a nivel administrativo al poner bajo su responsabilidad un servicio
europeo de acción exterior .
Trasunto administrativo de la
complejidad institucional del órgano incardinado por el Alto Representante es,
en efecto, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que presta apoyo a
aquel, y aunque previsto en los Tratados, su auténtica dimensión y naturaleza
la encontramos en la legislación que lo crea.
Según el art. 27.3 del TUE, en el
ejercicio de su mandato, el Alto Representante se apoyará en un servicio
europeo de acción exterior que trabajará en colaboración con los servicios
diplomáticos de los Estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los
servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y
por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales.
La regulación es sumamente escueta y las opciones que se dejaban al Consejo a
la hora de establecer su Estatuto muy amplias.
A partir de las previsiones del Tratado,
la Decisión del Consejo de 26 de julio de 2010, que establece su organización y
funcionamiento, lleva a cabo una configuración del SEAE trascendental en todos
sus aspectos, desde su naturaleza jurídica hasta su organización, pasando por
sus competencias.
De entrada, el SEAE se concibe como un
organismo de la Unión Europea funcionalmente autónomo, independiente de la
Secretaría General del Consejo y de la Comisión, aunque sometido a la autoridad
del Alto Representante. Continuando con la ambigüedad, el Estatuto de
Funcionarios considera convencionalmente al SEAE como «Institución»,
equiparación que también lleva a cabo el Reglamento Financiero de 2012, para
diferenciarlo así cualitativamente de las Agencias europeas, al tiempo que el Legislador,
en este mismo contexto de organización y funcionamiento administrativo (en
concreto, el Reglamento que atribuye competencias de ejecución al SEAE respecto
al Fondo Europeo de Desarrollo), lo califica expresamente de «servicio de
naturaleza sui generis ». Descartadas otras opciones que se barajaron en el
proceso legislativo y político (Dirección General de la Comisión o incluso del
Consejo), el Servicio Europeo de Acción Exterior ha terminado por erigirse
formalmente como un organismo europeo autónomo en la Administración europea,
presentando no obstante unas complejidades organizativas y funcionales
derivadas de las competencias que se le atribuyen.
En efecto, al constituir el «apoyo» del
Alto Representante, son las competencias que se atribuyen a éste y, más aún, su
finalidad de dotar de coherencia a la acción exterior de la Unión, las que
determinan los ámbitos de actuación del SEAE en materia, por un lado, de
Política Exterior y de Seguridad Común y, muy en particular, de Política Común
de Seguridad y Defensa y, por otro, de dimensión exterior de las Políticas que
son responsabilidad de la Comisión.
Al constituirse el SEAE partiendo de la
realidad preexistente de que esos cometidos y ámbitos de actuación ya estaban
asignados en el seno de la Administración europea (en el Consejo, para el caso
de la PESC-PESD, y en la Comisión, para la políticas europeas con dimensión
exterior, desde las Relaciones Exteriores hasta la Cooperación al Desarrollo),
su creación obliga a una transferencia en bloque de unidades administrativas y
de recursos humanos, razón por la cual no es de extrañar que, para facilitar el
proceso, la propia Decisión del Consejo establezca la organización interna del
SEAE en dos grandes bloques, unos servicios centrales y unos servicios
periféricos.
- La denominada oficialmente «
Administración central del SEAE » es gestionada por un Secretario General y se
organiza en Direcciones Generales, entre las que se incluirán, además de la
inevitable DG de asuntos administrativos, dos clases muy importantes:
una serie de direcciones generales que
comprenden secciones geográficas que abarquen todos los países y regiones del
mundo, así como secciones multilaterales y temáticas;
y una serie de estructuras preexistentes
y transferidas cuya especificidad deberá respetarse, así como las
particularidades de sus funciones, la contratación y el rango de personal
correspondiente: la Dirección de Planificación de la Gestión de Crisis, la
Capacidad Civil de Planeamiento y Ejecución, el Estado Mayor de la Unión
Europea y el Centro de Situación de la Unión Europea,
- Las « Delegaciones de la Unión », que
engloban las que antes tenían en el exterior el Consejo y, sobre todo, la
Comisión. Quedan ahora subsumidas en el SEAE, aunque el TFUE sólo indicaba que
se encontrarían bajo la autoridad del Alto Representante (art. 221.2) Aquí es
donde más se observa el desdoblamiento funcional y competencial del SEAE ,
obligando a un delicado equilibrio organizativo. Prueba de ello es que el
personal de las delegaciones estará compuesto no sólo por personal propio del
SEAE sino también por personal de la Comisión y que cuando se ejecuten
competencias de la Comisión a través de las Delegaciones, aquella no sólo podrá
dirigir instrucciones a éstas sino que también podrá delegar potestades de
ejecución presupuestarias si aquellas competencias (por ejemplo, proyectos)
implicaren gastos. Así, por ejemplo, se modificó en 2011 el Reglamento
financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo, por lo que se
refiere al Servicio Europeo de Acción Exterior, para permitir que los Jefes de
las Delegaciones de la Unión puedan a partir de entonces recibir competencias
de ejecución subdelegadas por los Directores Generales de la Comisión
competentes y actuar como ordenadores subdelegados, aplicando entonces las
normas de la Comisión y están sujetos a los mismos deberes y obligaciones que
cualquier otro ordenador subdelegado de la Comisión.
Siguiendo con esta problemática, la
Decisión del Consejo de 2010 tiene que afrontar el difícil deslinde de
competencias entre el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión Europea
cuando de ejecutar la Cooperación al Desarrollo se trata. Y es que la Decisión
del Consejo lleva a cabo una opción, posible a la par que polémica, pero que no
en cualquier caso no se derivaba necesariamente de los Tratados: nos referimos
a la subsunción de la Política Europea de Cooperación al Desarrollo en el
ámbito competencial del Alto Representante y, por ende, del SEAE, con la
consecuencia de perder aquella su autonomía respecto a la dirección política y
a la ejecución de la acción exterior que estos dos nuevos órganos
administrativos europeos asumen.
A esa delimitación de competencias se
finaliza el art. 9 de la Decisión del Consejo de 2010 que, como sabemos,
establece la organización y el funcionamiento del SEAE. Dicho artículo versa
sobre los «instrumentos de la acción exterior y programación». En principio, la
gestión de los programas de cooperación exterior de la Unión será
responsabilidad de la Comisión, citándose expresamente los siguientes
instrumentos de ayuda exterior: el Instrumento de Cooperación al Desarrollo, el
Fondo Europeo de Desarrollo, el Instrumento Europeo para la Democracia y los
Derechos Humanos, el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, el
Instrumento de Cooperación con los Países Industrializados, el Instrumento de
cooperación en materia de seguridad nuclear y algunos aspectos del Instrumento
de Estabilidad.
Ahora bien, esos instrumentos se
someterán a la coordinación política del Alto Representante y a la intervención
administrativa del SEAE, el cual no sólo contribuirá con carácter general a su
ciclo de programación y gestión sino que incluso será responsable de preparar
decisiones de la Comisión relativas a las fases plurianuales estratégicas
dentro del ciclo de programación en relación con los siguientes aspectos:
- dotaciones por país para determinar la
dotación financiera global correspondiente a cada región, a reserva del
desglose indicativo del marco financiero plurianual. Dentro de cada región se
reservará una proporción de la financiación para programas regionales,
- documentos de estrategia por países y
documentos de estrategia regional,
- programas indicativos nacionales y
regionales.
Por tanto, a pesar de que la competencia
ejecutiva de los instrumentos de ayuda exterior corresponde a la Comisión y
que, por tanto, las decisiones ejecutivas deberán ser adoptadas formalmente por
ella siguiendo sus procedimientos administrativos internos, a lo largo de todo
el ciclo de programación, planificación y ejecución de tales instrumentos
mencionados el Alto Representante y el SEAE trabajarán con los miembros y
servicios pertinentes de la Comisión, preparando incluso las decisiones de la
Comisión en los importantes ámbitos antes señalados o preparándolas
conjuntamente para su adopción formal por el Colegio de Comisarios a propuesta
del Alto Representante y del Comisario competente (por ejemplo, el de
Cooperación al Desarrollo en caso de propuestas relativas al Fondo Europeo de
Desarrollo, o el de Política de Vecindad en el caso del importante Instrumento
Europeo de Vecindad).
Las empresas comunes constituyen una
realidad peculiar prevista en los Tratados y cuya naturaleza jurídica no es
fácil de dilucidar. En efecto, de la práctica del Consejo (que las crea) y de
la Comisión (que las propone) se observa que las empresas comunes pueden tener
una doble naturaleza bien de estatus, bien de organismo público de naturaleza
empresarial. Es precisamente esta última condición la que se ha potenciado en
los últimos años, erigiéndola como una estructura jurídica a la que las
Comunidades recurren con objeto de ejecutar proyectos industriales de alto
contenido tecnológico ( Galileo, Iter, Sesar), donde se manifiesta la instrumentalidad
de la empresa común con respecto a las Comunidades (y en especial la Comisión,
que de hecho en sus propuestas las considera como un ejemplo de gestión
centralizada) y un régimen jurídico progresivamente europeizado. Veamos, pues,
la evolución jurídica de estas entidades.
El Consejo, a propuesta de la Comisión,
puede otorgar a una empresa privada o pública de capital importancia para el
desarrollo de la industria nuclear la condición de empresa común,
beneficiándose así de un estatus de Derecho público europeo definido en el
Tratado del EURATOM (art. 45). Toda Empresa Común tendrá personalidad jurídica,
y gozará en cada uno de los Estados miembros de la más amplia capacidad
jurídica que las legislaciones respectivas reconozcan a las personas jurídicas;
podrá, en particular, adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles y
comparecer en juicio (art. 49 TCEEA). En cuanto a su régimen jurídico , las
Empresas Comunes se rigen por las disposiciones del Tratado de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (arts. 45-51), sus propios Estatutos y por «las
normas aplicables a las empresas industriales o comerciales; los estatutos
podrán remitirse subsidiariamente a las legislaciones nacionales de los Estados
miembros» (art. 49, párrafo 4 TCEEA). Por otra parte, la jurisdicción queda
atribuida a los Jueces y Tribunales nacionales. En cuanto al capital de estas
Empresas, puede ser público o privado de un Estado miembro; puede igualmente
preverse una participación financiera de la Comunidad; y, finalmente, se posibilita
la participación de un tercer Estado, organización internacional o un nacional
de un tercer Estado.
El Consejo, por unanimidad y a propuesta
de la Comisión, podrá declarar aplicables a cada Empresa Común todas o parte de
las ventajas enumeradas en el Anexo III del Tratado CEEA. Estas ventajas son:
1) reconocimiento del carácter de utilidad pública, de conformidad con las
legislaciones nacionales, a las adquisiciones de inmuebles necesarias para el
establecimiento de Empresas Comunes; 2) aplicación, de conformidad con las
legislaciones nacionales, del procedimiento de expropiación por causa de
utilidad pública, con objeto de hacer posible tales adquisiciones, a falta de
acuerdo amistoso; 3) exención de derechos e impuestos en el momento de la
constitución de Empresas Comunes y de todos los derechos que gravan las
aportaciones de bienes; 4) exención de cualquier impuesto directo que pudiera
aplicarse a las Empresas Comunes, a sus bienes, activos y rentas; 5) exenciones
de derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente y de toda restricción
o prohibición a la importación o exportación de material científico y de
sustancias que deban ser o hayan sido tratadas en las Empresas Comunes; 6)
facilidades de cambio; 7) exención de toda restricción de entrada y de
residencia a favor de los nacionales de los Estados miembros, empleados en las
Empresa Comunes, así como de sus cónyuges y familiares a su cargo.
Las primeras empresas comunes europeas
responden a este modelo. Así, la Société d'énergienucléaire franco-belge des
Ardennes (1961), Kernkraftwerk RWE-BayernwerkGmbH (1963) o
KernkraftwerkRheinisch-WestfälischesElektrizitätswerk-BayernwerkGmbH (1964).
Con la empresa común JointEuropeanTorus
(JET), JointUndertaking , establecida por la Decisión 78/471/Euratom del
Consejo, de 30 de mayo de 1978, se produce una evolución interesante por cuanto
participa de la misma también la Comunidad Europea de la Energía Atómica. En
efecto, esta Empresa se encuentra al servicio de un interés comunitario,
concretamente la ejecución de un proyecto (construcción de una máquina) en el
marco del programa comunitario «Fusion», cuyo objetivo es llegar a la fase de
las aplicaciones de la fusión termonuclear controlada, de las que la Comunidad
podría obtener beneficios, en particular, en el contexto más general de la
seguridad de su abastecimiento de energía a largo plazo. El recurso a la
estructura de la empresa común permite no sólo asociar al capital privado en el
proyecto sino igualmente a terceros Estados (en este caso, Suecia) y, por
supuesto, a los propios Estados miembros.
Con domicilio social en Culham
(Oxfordshire, Gran Bretaña), los miembros de la Empresa Común son, en primer
lugar, la Comunidad Europea de la Energía Atómica; en segundo lugar, Gran
Bretaña, como organización anfitriona; en tercer lugar, diferentes Estados
miembros, directamente o a través de organismos públicos; y, en último lugar,
la mencionada Suecia. La participación en el presupuesto de la Empresa se
distribuye de la siguiente manera: la CEEA aporta el 80%, Gran Bretaña el 10% y
el resto contribuye con el otro 10%. Los órganos de la JET son el Consejo de la
JET y su Director. El Consejo de la JET reúne a los representantes de todos los
miembros de la Empresa Común. Está asistido por un Comité ejecutivo , encargado
de la gestión política, y un Comité científico , con funciones de consulta y
asesoría. En cuanto al Director , es el órgano ejecutivo de la Empresa y su
representante legal.
El personalde la JET (lo que sus
Estatutos denominan «equipo del proyecto») está integrado, de una parte, por el
personal procedente de los miembros de la Empresa Común, y, de otra, por «otro
personal» (art. 8.1 Estatutos JET), expresión ésta que ha incluido con el
correr de los años al personal contratado proporcionado por empresas externas,
a los agentes puestos a disposición por Comisión y a diversas categorías de
personal adscritas por cortos períodos bajo ciertos regímenes. Su régimen
jurídico varía en función de su procedencia. Tratándose de personal puesto a
disposición por Gran Bretaña, aquel permanecerá vinculado a la
UnitedKingdomAtomicEnergyAuthority , que es el organismo a través del cual se
canaliza la participación británica en la Empresa (art. 8.4 Estatutos JET). El
resto del personal, en cambio, será contratado por la Comisión en calidad de
agentes temporales (art. 2 RAA) y serán destinados por la Comisión a la Empresa
Común (art. 8.5 Estatutos JET). Desde el punto de vista presupuestario, el
Consejo de la JET, previo dictamen conforme de la Comisión, aprueba la
normativa financiera interna del organismo. La aprobación de las cuentas la da
directamente el Consejo de la JET al Director, quien tiene plenas facultades
para ejecutar el presupuesto.
Por último, señalar que la
jurisprudencia con esta empresa común se tuvo que enfrentar por primera y única
vez al problema de la naturaleza jurídica de estas estructuras peculiares.
Según el Tribunal de Primera Instancia, en una afirmación un tanto
sorprendente, las Empresas Comunes «no forman parte de la Comunidad» [ Altmanne.a.
v. Comisión , 16 diciembre 1994 (T-177/94)]. Basa su afirmación en cuatro
argumentos: primero, que las Empresas Comunes no son creadas por los Tratados;
segundo, sus miembros pueden ser terceros Estados u organismos; tercero, la
Empresa Común no es el empresario del personal: todo el personal puesto a
disposición de la Empresa es empleado, bien por la
UnitedKingdomAtomicEnergyAuthority , bien por la Comisión; y cuarto, no se les
aplica el Protocolo de Privilegios e Inmunidades.
Cada uno de estos argumentos resulta,
cuando menos, discutible. Ciertamente las Empresas Comunes no son creadas por
los Tratados, pero éstos sí establecen su existencia e incluso regulan gran
parte de su régimen jurídico; su base jurídica es, pues, explícita (art. 45
TCEEA), mientras que para las Agencias –creadas al igual que las Empresas
Comunes por un acto de Derecho derivado, y no por un acuerdo intergubernamental
como el Instituto de Estudios Europeos de Florencia– hubo que recurrir por
entonces al famoso artículo 235 TCE de las competencias y poderes implícitos.
Por otra parte, aunque la Empresa Común no es la empleadora de su personal,
ello no deja de ser el caso de la JointEuropeanTorus , pudiendo existir en el
futuro Empresas Comunes que contraten su personal, al igual que lo hacen las
Agencias. Finalmente, aunque no se aplique el Protocolo de Privilegios e
Inmunidades, las Empresas Comunes pueden beneficiarse de las ventajas
contenidas en el Anexo III del Tratado CEEA, sustantivamente idénticas en
muchos aspectos (inmunidades fiscales, privilegios de circulación, etc.) a los
privilegios e inmunidades aplicables a las Comunidades y Agencias. En
definitiva, da la impresión de que el razonamiento del Tribunal de Primera
Instancia estuviera predeterminado por la necesidad de admitir exclusivamente a
la Comisión como parte demandada en el litigio.
Años después, se produce un salto
cualitativo en la evolución de las empresas comunes que las erige en
instrumentos de gestión de programas europeos. La ocasión vino con el desarrollo
por la Comunidad Europea de un programa de radionavegación civil por satélite,
que llevó a invocar por vez primera el entonces artículo 171 del Tratado CE
(hoy día 187 TFUE), que señala que la Unión podrá crear empresas comunes o
cualquier otra estructura que se considere necesaria para la correcta ejecución
de los programas de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración
comunitarios. Se crea así en el 2002 la empresa común GALILEO , que constituye
un hito en la evolución de las empresas comunes en la Administración europea.
En efecto, la empresa común GALILEO permitía asociar a la Agencia Espacial
Europea y a las empresas privadas. La utilización de la estructura ofertada por
la empresa común permitía disponer de una estructura ágil, dotada de
personalidad jurídica y capaz de suscribir los contratos necesarios para la
creación de un sistema europeo de radionavegación por satélite y de llevar a
cabo los trabajos necesarios en materia de investigación y desarrollo
tecnológico. No obstante, no se le atribuían poderes de reglamentación en el
campo de la radionavegación por satélite.
La presencia de la Agencia Espacial
Europea es esencial en el programa porque fue a ella a quien se encomendó,
mediante acuerdo, la ejecución de la fase de desarrollo en lo que se refiere al
segmento espacial y el segmento terrestre asociado. Además, el acuerdo
establecía las modalidades de supervisión y control de las actividades
confiadas a la Agencia Espacial Europea y las formas de coordinación de las
actividades realizadas directamente por la Agencia Espacial Europea a partir de
los fondos de los que disponía y que no estaban directamente asignados a la
fase desarrollo. En efecto, la empresa común pondrá los fondos necesarios para
ello a disposición de la Agencia Espacial Europea, que los gestionará según las
modalidades que se establecerán en dicho acuerdo.
Los órganos de la empresa común son el
Consejo de Administración, el Comité Ejecutivo y el Director. El Consejo de
Administración está compuesto de los miembros de la empresa común (Comisión y
Agencia Espacial Europea disponen cada una al menos del 40 % de los votos y los
demás miembros disponen de un número de votos proporcional a la participación
en el fondo que hayan suscrito). El Comité Ejecutivo está integrado por un
representante de la Comisión, otro de la Agencia Espacial Europea y otro de
grupo de empresas. Finalmente, el Director es nombrado por el Consejo de
Administración a propuesta de la Comisión. Para garantizar el control político
por los Estados miembros, se crea fuera de la empresa común un Consejo de
supervisión, del que formarán parte un representante de cada Estado miembro y
el representante de la Comisión en el Consejo de Administración.
La empresa común GALILEO se ha revelado
una estructura pionera adecuada para la Unión Europea con objeto de acometer
grandes proyectos industriales de alto contenido tecnológico. La forma jurídica
«empresa común» permite asociar en su seno Estados miembros, terceros Estados,
otras entidades internacionales o empresas privadas, que aportan no sólo
grandes cantidades de capital (que se suman al procedente del presupuesto
europeo) sino también conocimientos altamente especializados. De esta manera,
la empresa común evoluciona decisivamente desde un estatus europeo concretado
en una serie de ventajas y privilegios jurídicos o fiscales hasta una forma
jurídica organizativa peculiar de Derecho Público europeo, cuya estructura y
régimen jurídico progresivamente se aproximan a la organización administrativa
europea. Así lo evidencian futuras propuestas de empresas comunes.
El primer ejemplo de esta progresiva
comunitarización del régimen jurídico de las empresas comunes nos lo dió la
empresa común ITER (2007), a través de la cual la Comunidad Europea de la
Energía Atómica haría su aportación al proyecto internacional de investigación
sobre la fusión ITER y a las consiguientes actividades específicamente
comunitarias de investigación sobre la fusión. Ya en sus propuestas de Séptimo
Programa Marco Euratom de Acciones de Investigación y Formación en Materia
Nuclear (2007-2011) y en el Programa Específico consiguiente, la Comisión
proponía establecer una entidad jurídica en forma de Empresa Común para lo cual
se adoptaban disposiciones financieras. El espaldarazo definitivo lo dio la
creación de la Organización Internacional de la Energía de Fusión con sede en
St. Paul-lez-Durance (Francia), que obliga a Euratom a establecer un Organismo
Europeo que aporte su contribución a dicha Organización ITER. Dado que la
gestión de esa contribución por la misma Comisión no sería adecuada para un
proyecto de esta complejidad técnica y esta escala, la Comisión propuso
constituir una Empresa Común. Además del cumplimiento de los compromisos
internacionales, este Organismo Europeo de Euratom –en forma de empresa común–
ejecuta también un programa comunitario a largo plazo de actividades destinadas
a preparar la construcción de reactores de fusión con fines de demostración así
como las instalaciones conexas, a fin de reforzar la competitividad industrial
europea en ese sentido.
El origen de la empresa común se refleja
tanto en su estructura interna (con un control por parte de la Comisión que
representa al Euratom) como en su régimen jurídico, altamente comunitario. En
efecto, en lo que respecta al primer aspecto, debido a las obligaciones legales
que Euratom cumple a través de la Empresa Común, así como al volumen y la
proporción de la financiación comunitaria correspondiente, las decisiones
mayoritarias del Consejo de Administración y el Comité Ejecutivo deben contar
con los votos de Euratom para ser válidas.
Y en cuanto al régimen jurídico de la
empresa común, algunos elementos muestran la intensa comunitarización de la
empresa común. Primero, debido al carácter especializado de las actividades de
la Empresa Común, se requiere un reglamento financiero propio y unas normas de
aplicación para que ésta pueda funcionar a la manera de una empresa, estableciéndose,
al mismo tiempo, medidas y controles que aseguren una buena gestión financiera
y protejan los intereses de la Comunidad.Por eso, se adoptan disposiciones
sobre los contratos adjudicados mediante concurso y los contratos de costes
compartidos. El reglamento financiero será aprobado por el Consejo de
Administración, de acuerdo con la Comisión. Segundo, se establecen mecanismos
de auditoría y supervisión inspirados en el Derecho Administrativo europeo
(unidad de auditoría interna dependiente del Director, competencia del Tribunal
de Cuentas en relación con el examen de las cuentas y de la OLAF). Tercero, la
necesidad de asegurar condiciones de empleo estables y un trato igual a todo el
personal y a fin de atraer a personal científico y técnico especializado de
gran valía, se dicidió la aplicación plena del Estatuto de los funcionarios de
las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de estas
Comunidades a todo el personal contratado por la Empresa Común.
Un cuarto elemento comunitario de su
régimen jurídico es la aplicación del Protocolo sobre los privilegios e
inmunidades de las Comunidades Europeas a la empresa común, a su Director y a
su personal, lo que se justifica en que la empresa común no está concebida con
una finalidad económica y es responsable de gestionar la participación de
Euratom en un proyecto de investigación internacional de interés público.
Finalmente, es importante destacar la jurisdicción del Tribunal de Justicia
sobre algunos contenciosos que la empresa común pudiera suscitar: por un lado,
en virtud de cualquier cláusula arbitral incluida en un contrato celebrado por
la Empresa Común y, por otro, en materia de responsabilidad extracontractual,
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas será competente en los
litigios relacionados con la indemnización por los daños causados por la
empresa común o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
Finalmente, es preciso destacar que, en
la ficha legislativa que acompañaba a la propuesta de creación de la empresa
común, se calificaba a la empresa común como gestión centralizada directa por
la Comisión, lo que abogaría por la consideración de que la empresa común
constituye una suerte peculiar de delegación de competencias de la Comisión en
estas entidades públicas de naturaleza empresarial.
Interesante también es el caso de SESAR
, empresa común creada en 2007 para la realización del sistema europeo de nueva
generación para la gestión del tráfico aéreo, como vertiente tecnológica del
cielo único europeo, ámbito en el que la Unión ha procedido a una intensa
regulación en los últimos años, encomendando diferentes tareas a la Empresa
Común. Esta empresa implica la realización de un sistema europeo de nueva
generación para la gestión del tráfico aéreo, desarrollando tecnologías, formas
de organización y componentes industriales que permitan garantizar la seguridad
y fluidez del transporte aéreo.
SESAR se encarga de federar fondos de
investigación y desarrollo para la creación de una nueva generación de sistemas
y permitirá uniformizar el nivel de equipamiento en los diferentes países de la
Unión, así como desplegar una nueva infraestructura aeronáutica europea. Esta
acción se desarrollará en el marco de una asociación entre los sectores público
y privado que alíe la capacidad de inversión institucional a largo plazo con la
participación en el riesgo del sector implicado. El proyecto deberá obtener
recursos financieros tanto públicos como privados, dentro de una lógica
programática y no presupuestaria, e irá revirtiendo de forma progresiva e
irrevocable a favor del sector. La inferencia de todos estos condicionantes es
la creación de una empresa común en cuanto estructura flexible, dotada de una
personalidad jurídica que le permita celebrar los contratos necesarios para la
realización del sistema europeo de control aéreo, pero cuyo régimen jurídico
mantenga unos vínculos estrechos con las autoridades públicas europeas
encargadas de la reglamentación. En su condición de proyecto de investigación y
desarrollo podrá acogerse a la financiación comunitaria derivada de los
Programas marco de investigación y de las Redes Transeuropeas, que de hecho
prevén explícitamente la posibilidad de financiar actividades de desarrollo
tecnológico.
Merece la pena destacar las ventajas que
la Comisión observa en el recurso a la empresa común para gestionar este tipo
de proyectos europeos: garantiza la unidad de gestión de un presupuesto que
procede de fuentes muy diversas; permite que la Comunidad (Estados miembros y
Comisión) mantengan un control político sobre SESAR; asegura una coherencia
perfecta entre las acciones de la Comisión en el marco del cielo único europeo
y las actividades desarrolladas en el contexto de SESAR; mantiene la coherencia
de un proyecto que involucra a partes muy distintas entre sí (compañías aéreas,
entidades militares, industria, prestadores de servicios, etc.); puede
asociarse plenamente con el sector, en particular a través de la aportación de
capitales privados de carácter transnacional; recibe una contribución de los
usuarios, recaudada directamente de las tarifas, en concepto de proyectos de
interés común; abre la posibilidad de hacer extensiva la asociación de SESAR a
terceros países.
A partir de 2007, el punto de inflexión
es trascendental al establecer explícitamente los Reglamentos de creación que
las Empresas Comunes son «organismos comunitarios dotados de personalidad
jurídica», sometidos al Derecho Administrativo europeo general en aspectos tan
importantes como el régimen de personal [ Bark v. Empresa Común Galileo , 25
abril 2013 (C-89/12)] o el régimen financiero. Así queda claro en las Empresas
Comunes cuya denominación da cuenta de la relevancia de su objeto para la
ejecución de los Programas Marco de Investigación: CleanSky (2007), para el
desarrollo de investigaciones que limiten el impacto medioambiental del tráfico
aéreo y redujeran las emisiones de las aeronaves; Empresa Común IMI para la
ejecución de la iniciativa tecnológica conjunta (2007), Empresas ComunesENIAC,
Artemis e IMI para ejecutar iniciativas tecnológicas conjuntas sobre
nanotecnología, sobre sistemas de computación empotrados y sobre medicamentos
innovadores, respectivamente(2007) y la Empresa Común Pilas de Combustible e
Hidrógeno (2008).
Ahora bien, la configuración directa o
por remisión a otras normas de un Ordenamiento jurídico-público europeo al que
someter a las Empresas Comunes no olvida su finalidad de articular a través de
ellas la colaboración público-privada a la hora de ejecutar normas o proyectos
europeos, lo que obliga a conciliar esta intensa regulación con una oportuna
flexibilidad que permita a estos organismos europeos de asociación
público-privada adaptar la normativa general financiera y administrativa.
Así lo observamos expresamente en el
art. 209 del Reglamento Financiero de 2012 que, a pesar de señalar que los
«organismos dotados de personalidad jurídica y creados por un acto de base a
los que se haya encomendado el desarrollo de una colaboración público-privada
adoptarán sus normas financieras», normas que «incluirán un conjunto de
principios necesarios para asegurar la buena gestión financiera de los fondos
de la Unión», a continuación otorga a la Comisión la potestad de dictar,
mediante un acto delegado, un reglamento financiero tipo que establezca los
principios necesarios para asegurar la citada buena gestión de los fondos de la
Unión, para lo cual deberá basarse en los propios principios que rigen para el
Presupuesto financiero. Evidentemente, las normas financieras que aprueben las
propias Empresas Comunes deberán respetar el reglamento financiero tipo que
apruebe la Comisión mediante acto delegado, solo pudiendo apartarse del mismo
«si así lo exigen sus necesidades específicas y previo acuerdo de la Comisión».
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