Derecho Administrativo Europeo: tema 8

Capítulo VIII La Función Pública de la Unión Europea

Sumario:

• I. Función pública, administración europea y derecho administrativo europeo
• II. El derecho de la función pública de la unión europea
• 1. La Función Pública de la Unión Europea en los Tratados
• 2. El Estatuto de funcionarios de la Unión Europea
• 3. El Régimen Aplicable a los otros agentes
• 4. Normativa de desarrollo
• 4.1. Normativa general para toda la Administración europea
• 4.1.1. Actos delegados de la Comisión
• 4.1.2. Reglamentaciones comunes a las Instituciones
• 4.1.3. Las Conclusiones del Colegio de Jefes de Administración de las Instituciones
• 4.2. Normativa institucional
• 4.2.1. Disposiciones generales de ejecución
• 4.2.2. Directivas internas
• 5. Principios generales del Derecho y Derecho de la Función Pública europea
• 5.1. Principio de igualdad
• 5.2. Principio de proporcionalidad
• 5.3. Respeto de los derechos adquiridos
• 5.4. El derecho de defensa
• 5.5. Protección de la confianza legítima
• 5.6. Principio de seguridad jurídica
• 5.7. Principio de legalidad
• 5.8. Principio de buena administración
• 5.9. Principios configurados para la protección de los derechos fundamentales
• 6. La jurisprudencia
• III. Caracteres de la función pública de la unión europea
• 1. Naturaleza estatutaria del vínculo
• 2. Equilibrio geográfico
• 3. Unidad de régimen y autonomía institucional
• 4. El contencioso de la Función Pública de la Unión Europea
• Bibliografía básica
• Bibliografía complementaria

I. FUNCIÓN PÚBLICA, ADMINISTRACIÓN EUROPEA Y DERECHO ADMINISTRATIVO EUROPEO

La Función Pública europea constituye el elemento subjetivo de la Administración europea y durante décadas ha sido su componente humanamente más visible y jurídicamente más articulado. La intensa y continua relación que la Administración europea tiene con el personal a su servicio ha obligado a una regulación muy exhaustiva tanto de la organización y competencias de las Instituciones, órganos y organismos en materia de personal como de los derechos y obligaciones de los funcionarios y agentes. Esta regulación normativa se ve decisivamente complementada por la jurisprudencia de los Tribunales europeos, que, al amparo de la aplicación del Derecho de la Función Pública, han configurado un formidable conjunto de principios generales del Derecho que rigen la relación de la Administración con su personal.

Las soluciones normativas y jurisprudenciales que el Derecho de la Función Pública de la Unión Europea ha articulado trascienden el estricto ámbito del empleo público europeo para influir decisivamente en la configuración progresiva de un Derecho Administrativo para la Unión Europea, tanto en lo que respecta a la organización y funcionamiento de la Administración europea a la hora de ejecutar el Derecho de la Unión como en las relaciones entre el Poder público (administrativo) y el ciudadano.

La Función Pública de la Unión Europea ha sido el catalizador administrativo y contencioso tanto de la Administración europea como de una parte importante del Derecho Administrativo de la Unión Europea. A través de la Función Pública europea y de la jurisprudencia que ha generado se afirmó en el Tratado de Fusión de ejecutivos la existencia de una Administración única, edificando sobre la base jurisprudencial de la unidad funcional de las Comunidades, y se acuñaron principios y derechos inherentes a un sistema administrativo: continuidad del servicio público; principio de proporcionalidad; respeto de los derechos adquiridos; derecho de defensa; principio de protección de la confianza legítima; principio de seguridad jurídica; derecho a un juicio equitativo; derecho a la intimidad; libertad de expresión; o la afirmación fundamental del principio de igualdad. Más recientemente, podemos observar cómo el Derecho de la Función Pública de la Unión Europea ha estado en la génesis jurisprudencial del derecho a la buena administración, por mucho que ni aquel Derecho ni los Tribunales europeos se hubiesen atrevido a mutar el principio de buena administración en un derecho fundamental.

En efecto, el hecho de que la sistematización y racionalización de una Administración europea no haya sido acometida hasta bien desarrollado el proceso de integración no ha impedido que se fuera progresivamente conformando un Derecho Administrativo europeo que regulase no tanto la organización y funcionamiento de la Administración europea cuanto las relaciones entre el Poder público europeo y los ciudadanos. Y en esta tarea el Derecho de la Función Pública de la Unión Europea ha ido por delante con regulaciones adaptadas al Derecho Europeo, con procedimientos aptos para la Administración europea y con principios válidos para conformar un Derecho Administrativo de la Unión Europea.

En el presente capítulo no se abordará un estudio analítico del modelo concreto de Función Pública por el que ha optado la Unión Europea (organización interna, carrera administrativa de los funcionarios, situaciones administrativas, derechos y obligaciones, etc.), sino que nos centraremos en sus aspectos más relevantes desde la perspectiva de la Administración europea y de la construcción del Derecho Administrativo de la Unión Europea, como son su sistema de fuentes, los principios generales del Derecho Administrativo europeo alumbrados en su seno, la organización administrativa de la Función Pública y su régimen contencioso.

II. EL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA

El Derecho de la Función Pública de la Unión Europea es uno de los ámbitos más intensamente regulados por el Legislador y por la Administración europea. Este cuerpo normativo está formado, en primer lugar, por el reglamento europeo que incluye tanto el Estatuto de funcionarios como el Régimen aplicable a los otros agentes y, en segundo lugar, por el desarrollo ejecutivo que realizan las Instituciones, órganos y organismos a quienes se aplica, en unos casos de común acuerdo (reglamentación común) y en otros autónomamente (disposiciones generales de ejecución propias, así como directivas internas). El resultado no es sólo un cuerpo normativo amplio y exhaustivo regulador de la Función Pública de la Unión Europea sino también una conciliación de normativa común a toda la Administración europea y de desarrollos autónomos que posibilitan tanto una aplicación singular en cada Institución u órgano como el impulso de Políticas propias de personal.

Por otra parte, los Tribunales europeos, con su jurisprudencia, no sólo han integrado el Derecho de la Función Pública de la Unión sino que también han configurado todo un cuerpo de principios de Derecho Público que ha modulado las relaciones entre la Administración europea y su personal, trascendiendo el estricto ámbito del empleo público europeo para influir decisivamente en la configuración progresiva de un Derecho Administrativo para la Unión Europea.

1. LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA EN LOS TRATADOS

Originariamente, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, a diferencia de los textos constitucionales de muchos Estados miembros, no contenían reglas materiales sobre el régimen de personal, limitándose a establecer la competencia y el procedimiento para la aprobación de aquel. Así, el Tratado de la CECA atribuía tal tarea a una Comisión de Cuatro Presidentes. Concretamente, su misión era fijar « el número de agentes, su escala salarial, sus indemnizaciones y pensiones ». Esta Comisión finalmente adoptó el 28 de enero de 1956 el primer Estatuto de funcionarios, trazando la senda por la que discurrirían las futuras Comunidades. En efecto, los Tratados de Roma construyeron sobre la realidad existente en la CECA y, por un lado, establecieron ya que el personal de las Comunidades estaría compuesto por funcionarios y por agentes y, por otro, preveían que sería el Consejo quien, por unanimidad y en colaboración con la Comisión y tras consulta con las demás Instituciones interesadas, aprobaría el Estatuto de funcionarios y el régimen aplicable a los otros agentes (arts. 212 TCEE y 186 TCEEA). Sobre esta base jurídica, la Comunidad Económica Europea y el Euratom adoptaron un solo Estatuto el 18 de diciembre de 1961, que entró en vigor el 1 de enero de 1962.

El Tratado de 8 de abril de 1965 («Tratado de fusión de ejecutivos») culminaba la fusión institucional iniciada en los Tratados de Roma con la unificación del Tribunal de Justicia y de la Asamblea, al establecer la constitución de un Consejo único y de una Comisión única de las Comunidades Europeas. El trasunto administrativo de esta unificación institucional era la afirmación de la existencia de una «Administración única» a la que pertenecerían los funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas. La Función Pública era, igualmente, única, razón por la cual no se consideró necesario hacer constar una base jurídica específica para cada Comunidad a la hora de señalar la competencia del Consejo en materia de Estatuto de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades (art. 24.2 Tratado 1965).

En consecuencia, los funcionarios no lo eran de cada una de las Comunidades. Desde 1965, no existían ya funcionarios de la CECA y funcionarios de la CEE y del Euratom: eran funcionarios de las Comunidades Europeas. Lo cual, en realidad, no dejaba de suponer el moverse en una continua ficción jurídica. En primer lugar, porque no existía una entidad que fueran las «Comunidades Europeas», pues sólo tenían personalidad jurídica cada una de las Comunidades por separado, pese a lo cual, como hemos señalado, los funcionarios no pertenecían a cada una de ellas. En segundo lugar, porque tampoco existía una «Administración única» dotada de personalidad jurídica: cuando el Tratado de Bruselas de 1965 hablaba de una «Administración única» se estaba refiriendo a un concepto vacío, una entelequia de razón, que no existe en la realidad. Los funcionarios jurídicamente formaban parte de la Administración única de las Comunidades Europeas y funcionalmente se encontraban adscritos a una Institución u órgano, que era su efectivo empleador.

Por su parte, el art. 9 del Tratado de Ámsterdam de 1997 recogió, esencialmente, las disposiciones relativas a las Instituciones comunitarias únicas, por cuanto derogó simultáneamente el Convenio de 25 de marzo de 1957 sobre determinadas Instituciones comunes a las Comunidades Europeas y el Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituía un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas. Por otra parte, el art. 6 del Tratado de Ámsterdam procedió a insertar –en el marco de su operación de simplificación– en el lugar del art. 212 (que, con la nueva numeración, pasaba a ser el art. 283) del Tratado de la Comunidad Europea –que había sido derogado en su momento por el art. 24.2 del Tratado de 8 de abril de 1965– el texto del párrafo segundo del art. 24.1 del mismo Tratado de 8 de abril de 1965: « El Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta a las demás Instituciones interesadas, establecerá, por mayoría cualificada, el Estatuto de funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de dicha Comunidades ».

Finalmente, el Tratado de Lisboa de 2007 ha dado una nueva redacción al ahora artículo 336 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con el siguiente tenor literal: « El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta a las demás instituciones interesadas, el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes de la Unión ».

Este artículo, en primer lugar, especifica el instrumento normativo que deben utilizar el Parlamento y el Consejo a la hora de establecer el régimen jurídico del personal de la Unión Europea: el reglamento. Esta concreción es conveniente, pero no era necesaria, pues obviamente de los dos principales instrumentos normativos de los que dispone la Unión Europea, reglamento y directiva, ésta última, por sus características intrínsecas y por ser los Estados miembros sus destinatarios, no es la norma más adecuada para establecer el régimen jurídico de la Administración Europea, en general, y de la Función Pública de la Unión, en particular.

En segundo lugar, del citado artículo 336 se deriva la cualificación como «legislativo» del reglamento que establece el Estatuto de funcionarios y el Régimen aplicable a los otros agentes, en la medida en que el procedimiento que los aprueba es el legislativo ordinario, con la particularidad de que Consejo y Parlamento deben consultar a todas las Instituciones del Tratado. Y en tercer lugar, el Tratado de Funcionamiento (como ya hicieron los Tratados comunitarios) consagra las dos categorías de personal propio de la Unión: los funcionarios, por un lado, y los otros agentes, por otro, con la consiguiente coexistencia de vínculos estatutarios y contractuales, tal y como veremos a continuación.

2. EL ESTATUTO DE FUNCIONARIOS DE LA UNIÓN EUROPEA

Al amparo de la base jurídica que desde 1957 recogen los Tratados, el Legislador europeo dictó el reglamento europeo que incluye el régimen jurídico del personal al servicio de las Instituciones, órganos y organismos de la Unión Europea. En la medida en que la Función Pública de la Unión se ha articulado históricamente sobre la base de una doble vinculación jurídica (preferentemente funcionarial, excepcionalmente contractual), el reglamento europeo incluye, en su parte primera, el Estatuto de funcionarios y, en su parte segunda, el Régimen Aplicable a los otros Agentes.

El Estatuto de funcionarios de la CECA fue aprobado el 28 de enero de 1956 y entró en vigor el 1 de julio de 1956. No fue objeto de ningún tipo de publicación, limitándose a una notificación a cada funcionario o agente. Siguiendo su modelo, el 18 de diciembre de 1961 el Consejo aprobó el Estatuto de funcionarios de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Ambos fueron, finalmente, derogados y reemplazados por el artículo 2 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, que establece el Estatuto de funcionarios de la ahora Unión Europea.

Este Reglamento ha sido, desde entonces, modificado en numerosas ocasiones (casi ochenta), especialmente para adaptar y mejorar las disposiciones relativas a las remuneraciones y al régimen social, así como otras condiciones de trabajo, para revisar las normas relativas a la revisión de los actos de personal, para regular las relaciones con las organizaciones de funcionarios, para adaptar el Estatuto a determinadas decisiones del Tribunal de Justicia o para encauzar reformas estructurales de gran alcance, como la de 2004 o la de 2013. Sin embargo, carecemos de un texto oficial consolidado del Estatuto de funcionarios (y del Régimen Aplicable a los otros Agentes). La técnica legislativa es, en consecuencia, sumamente defectuosa.

De hecho la ausencia de publicación de una versión consolidada ha sido motivo de recurso por violación de los principios de protección de confianza legítima, de buena administración de transparencia, de democracia y de seguridad jurídica. El Tribunal de la Función Pública, no obstante, considera que la versión consolidada oficiosa que se encuentra en la intranet de la Comisión es suficiente para que los funcionarios y agentes conozcan el Derecho de la Función Pública de la Unión Europea. Además, ninguna norma jurídica –y menos los principios invocados– impone la obligación de publicar textos consolidados ni hace depender de tal consolidación la legalidad del Estatuto [ Chassagne v. Comisión , 23 enero 2007 (F-43/05), nn. 109-111].

En primer lugar, porque ya el reglamento 259/68 no procedía a presentar un texto completo, sino que se limitaba a referirse al articulado de los reglamentos (CEE) nº 31 y (CEEA) nº 11, por lo que desde un comienzo obligaba a remontarse a un diario oficial de 1962. En segundo lugar, porque no existe una edición consolidada del Estatuto de funcionarios, pues las realizadas por algunas Instituciones carecen de carácter oficial, ya que dicho carácter para una consolidación de textos reglamentarios únicamente puede reconocerse en el supuesto de que dicha consolidación la realice el legislador mismo, pues ni siquiera el Tratado de Lisboa de 2007 ha previsto la delegación legislativa para la elaboración de textos refundidos, tal y como reconocen al Ejecutivo algunas Constituciones de Estados miembros. En consecuencia, en caso de litigio ante un órgano jurisdiccional, se deberá hacer referencia al texto del reglamento del Legislador, tal como se publicó en el Diario Oficial, y no al texto de la eventual recopilación difundida por una Institución o por un editor privado.

Sometidos a este Estatuto de funcionarios y gozando de permanencia en su puesto de trabajo, el funcionario es el elemento más importante de la Función Pública europea, cuantitativa y cualitativamente hablando. Desde un punto de vista cuantitativo, pues más del 80 % de los cerca de 40.000 empleados europeos son funcionarios. Y desde un punto de vista cualitativo, pues se considera que las funciones vinculadas con la representación, la negociación y el control (especialmente del Derecho Europeo) o que impliquen el ejercicio de un poder de valoración o de decisión discrecional correspondiente a una verdadera política europea sólo pueden ser ejercidas por funcionarios, pues tales funciones constituirían tareas de servicio público susceptibles de comprometer la responsabilidad de la Institución y su autonomía [ Van der Stijl y Cullington v. Comisión , 28 febrero 1989 (341/85, 251, 258, 259, 262, 266/86 y 222, 232/87)].

3. EL RÉGIMEN APLICABLE A LOS OTROS AGENTES

El artículo 3 del Reglamento 259/68 aprobaba el Régimen Aplicable a los otros Agentes, el cual (junto al Estatuto de funcionarios, en la medida en que aquel realiza múltiples remisiones a éste último) constituye la única normativa aplicable a las relaciones de trabajo de los agentes temporales, habilitando igualmente a las Instituciones, órganos y organismos a contratar agentes sometidos al Derecho local (agentes locales), a consejeros especiales, a agentes contractuales (desde 2004) y, en el caso del Parlamento europeo, a asistentes (desde 2009).

El Régimen Aplicable a los otros Agentes (ROA) prevé la existencia de cinco categorías de agentes contratados, cuya característica es, precisamente, su contractualidad que, en este contexto, viene a significar temporalidad en el empleo, no sólo porque la regla general sea la temporalidad de los contratos sino también porque, aún en el caso de los contratos de duración indeterminada, la Administración puede rescindir el contrato respetando el preaviso. Aunque algunos autores han considerado innecesario el mantenimiento de un personal contractual en la Función Pública europea, lo cierto es que las necesidades intrínsecas de la Administración europea precisan de la presencia de estos agentes. Más aún, su papel y su existencia se refuerzan desde el punto de vista constitucional y administrativo. Constitucionalmente, porque la presencia de ámbitos intergubernamentales en el sistema institucional potencia la permeabilidad de la estructura político-administrativa europea con los Estados miembros, facilitando el recurso a empleados temporales e incluso funcionarios nacionales en comisión de servicio. Y administrativamente, porque la descentralización administrativa vía entes personificados (Agencias europeas) u organismos de asociación público-privado (empresas comunes) permite y aboga por regímenes singulares de naturaleza contractual.

a) Tenemos, en primer lugar, los agentes temporales , a los que la Administración recurre cuando precisa, de forma temporal, personal con unas cualificaciones y unos conocimientos específicos de los que una Función Pública generalista, como básicamente es la europea, carece. El artículo 2 del Régimen Aplicable a los otros Agentes distingue cuatro supuestos para su contratación: a) el agente temporal contratado para ocupar un puesto de trabajo temporal; b) el agente contratado para ocupar temporalmente un puesto de trabajo permanente; c) el agente contratado pare ejercer funciones al servicio de una persona que desempeñe un mandato previsto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, o de un Presidente electo de una Institución, o de un órgano de las Comunidades o de un grupo político del Parlamento Europeo; d) el agente temporal contratado para ocupar, temporalmente, un puesto de trabajo permanente y retribuido con cargo a los créditos de investigación e inversión; y, desde 2013, e) agentes temporales en Agencias o funcionarios destinados en ellas en interés del servicio.

b) En segundo lugar, los agentes locales (arts. 120-122 ROA), contratados por las Instituciones conforme al Derecho privado del Estado miembro donde se celebran, realizan tres tipos de tareas: manuales, de ejecución (en las Oficinas de Representación de los Estados miembros) y de todo tipo, incluidas tareas de estudio y de concepción, en los destinos del Servicio Exterior.

c) En tercer lugar, los consejeros especiales son expertos que, en virtud de su excepcional cualificación y no obstante su dedicación a otras actividades profesionales, son contratados para prestar colaboración y asesoramiento a alguna Institución (arts. 123-124 ROA).

d) En cuarto lugar, la reforma del Régimen Aplicable a los otros agentes, cuya entrada en vigor tuvo lugar en 2004, introdujo una nueva categoría de agente: el agente contractual . La denominación no puede ser menos afortunada por aséptica, pues todos los agentes son precisamente eso, contractuales, en contraposición a los funcionarios, cuyo carácter es el estatutario. Sea como fuere, este agente contractual viene caracterizado por tres notas. En primer lugar, no están afectados a un puesto de trabajo de plantilla. En segundo lugar, se retribuyen con cargo a créditos globales del presupuesto de cada Institución. Y, en tercer lugar, se les contrata para ejercer funciones con dedicación parcial o plena con alguno de los siguientes destinos: en una Institución, para efectuar tareas manuales o de servicios de apoyo; en las Agencias europeas o en organismos de la Unión Europea instituidos mediante un acto jurídico específico, emanado de una o varias Instituciones, que autorice el recurso a este tipo de personal (por ejemplo, agencias ejecutivas) o de las oficinas de la Comisión; en las representaciones y las delegaciones de las Instituciones europeas; en otros organismos situados fuera de la Unión Europea.

e) Finalmente, desde 2009 el Parlamento Europeo cuenta con la posibilidad de recurrir a la categoría formal y específica de los «asistentes parlamentarios acreditados», definidos por la propia normativa como las «personas seleccionadas por uno o varios diputados, vinculados por contrato directo con el Parlamento Europeo, para que presten asistencia directa en los locales del Parlamento Europeo, en uno de sus tres lugares de trabajo, a uno o varios diputados en el ejercicio de sus funciones como diputados al Parlamento Europeo bajo su dirección y autoridad y en una relación de confianza mutua derivada de la libertad de elección a la que se hace referencia en el artículo 21 de la Decisión 2005/684/CE, Euratom del Parlamento Europeo, de 28 de septiembre de 2005, sobre la adopción del Estatuto de los Diputados al Parlamento Europeo» (art. 5 bis ROA). El Parlamento recurre a esta categoría en el caso de asistentes que prestan sus servicios en uno de los tres lugares de trabajo del Parlamento, siendo los contratos directamente celebrados y gestionados por la propia Institución, mientras que en el caso de que los asistentes presten sus servicios en el Estado miembro de elección del diputado en cuestión, éste celebrará con aquel un contrato de trabajo o de prestación de servicios de conformidad con el Derecho nacional en cuestión (asistentes locales).

4. NORMATIVA DE DESARROLLO

Cada Institución, en cuanto Administración empleadora de su personal, puede desarrollar y ejecutar el Derecho secundario en su ámbito interno. Esta normativa tendrá, pues, una naturaleza eminentemente ejecutiva, en cuanto que disposiciones dictadas por la Administración en ejecución, desarrollo o aplicación de las disposiciones de naturaleza legislativa (Estatuto y Régimen Aplicable a los otros Agentes). Esta normativa es adoptada, como decíamos, por cada Institución, si bien en algunos casos el Estatuto impone su desarrollo común por todas ellas por tratarse de aspectos que no sólo precisan una gestión armónica sino que también exigen el evitar desigualdades entre los funcionarios según su adscripción institucional. Finalmente, también se prevé la posibilidad de actos delegados, dictados por tanto por la Comisión, y de validez igualmente universal para toda la Administración europea.

Fuera de la irrupción de estos actos delegados de la Comisión en el sistema de Fuentes de la Función Pública europea y cuya publicación se somete a las normas generales previstas en el Tratado en cuanto que normativa delegada por el Legislador, el resto de normas que desarrollaban la Legislación tanto en el ámbito de cada Institución u organismo como en el ámbito general de la Administración europea, adolecían de una falta de publicidad y, hasta de transparencia , grave. En efecto, hasta ahora el Estatuto establecía únicamente la obligación para las Instituciones de poner en conocimiento del personal las disposiciones generales de ejecución que se aprobaban en cada Institución u órgano, dejando la concreta modalidad de publicidad a cada Administración, publicidad interna que, no obstante, determinaría la fecha de su entrada en vigor; pero para el resto sólo preveía la notificación de las decisiones individuales, las disposiciones generales de ejecución no es preciso que sean notificadas individualmente.

La inseguridad jurídica que así se producía pretende ser resuelta por la reforma de 2013 al establecer un registro, gestionado por el Tribunal de Justicia, de las normas dictadas por cada Institución u órgano en desarrollo del Estatuto o del Régimen de los agentes contratados, al que tendrán acceso cualquier Institución o agencia, pero también los Estados miembros, lo que para el Reglamento de 2013 «garantizará la transparencia y fomentará una aplicación coherente del Estatuto».

4.1. Normativa general para toda la Administración europea

El Estatuto establece el desarrollo de determinados preceptos a través de actos delegados aprobados por la Comisión, así como determinadas reglamentaciones adoptadas de común acuerdo por las Instituciones. En otro orden de cosas, pero con la misma finalidad de evitar distorsiones en la ejecución y en la aplicación según la Institución de que se trate, se organizó desde el principio una suerte de «jurisprudencia administrativa» decidida en reuniones de los Jefes de las Administraciones de cada Institución.

4.1.1. Actos delegados de la Comisión

El Legislador ha delegado en la Comisión la aprobación de determinados actos delegados en relación con determinados aspectos tanto de las condiciones de trabajo como de la aplicación de las normas sobre la retribución y el régimen de seguridad social (art. 110 bis ). El ejercicio de esta competencia delegada se somete a las usuales técnicas de revocación y objeción, por parte del Consejo o del Parlamento, aunque es de destacar que tal delegación lo es por tiempo indefinido (art. 110 ter ).

4.1.2. Reglamentaciones comunes a las Instituciones

Las Reglamentaciones de común acuerdo son desarrollos reglamentarios del Estatuto sobre determinados aspectos que el propio Estatuto desea que sean idénticos en toda la Administración europea, sin que se produzcan discordancias de naturaleza normativa en cada Institución u organismo. En cuanto desarrollo del Estatuto, las Reglamentaciones comunes deben respetar no sólo sus disposiciones sino igualmente los objetivos que aquel persigue con la previsión de un desarrollo común a las Instituciones. Por otra parte, de su condición de desarrollos del Estatuto estas reglamentaciones comunes no pueden ser entendidas como una cesión de competencia legislativa, no tanto porque coparticipen evidentemente Parlamento y Consejo en todo caso en su aprobación, como pareció entender la jurisprudencia cuando sólo éste último tenía la capacidad final decisoria [ Reinarz v. Comisión , 26 octubre 1993 (T-6/92 y T-52/92)], y ello porque su naturaleza no es legislativa, extraestatutaria, sino que su naturaleza es sustantivamente ejecutiva.

4.1.3. Las Conclusiones del Colegio de Jefes de Administración de las Instituciones

Según el apartado quinto del artículo 110 del Estatuto, las administraciones de las instituciones y las agencias se consultarán regularmente sobre la aplicación de las disposiciones del presente Estatuto. A tales efectos se constituyó, desde los orígenes de la Función Pública europea, un «Colegio de Jefes de Administración» que reúne a los responsables de la gestión del personal de cada Institución (las agencias estarán representadas conjuntamente en tales consultas, de conformidad con las normas fijadas de común acuerdo entre ellas.). Sus reuniones tienen por objeto establecer interpretaciones del Estatuto y de las reglamentaciones comunes que establezcan pautas de aplicación para las distintas autoridades de cada Institución.

Las Conclusiones de este Colegio deben ser asimiladas y traducidas por cada una de las Instituciones. Si la uniformización de la práctica administrativa que se pretende conseguir a través de estas Conclusiones no se traduce en una decisión individual de desarrollo por cada Institución a través de las consiguientes disposiciones generales de ejecución, su objetivo será vano, pues no vincularían a cada autoridad competente cuando adopta actos individuales en aplicación de una de aquellas Conclusiones [por ejemplo, Birkhoff v. Comisión , 21 octubre 2003 (T-302/01)].

Las interpretaciones dadas por el Colegio de Jefes de Administración no son, por lo general, publicadas, y mucho menos son objeto de consultas con los Comités de Personal o con el Comité del Estatuto. En ningún caso podrán restringir el ámbito de los beneficiarios de una disposición estatutaria con relación a una interpretación legal realizada anteriormente por el mismo Colegio [ Vardakas v. Comisión , 30 marzo 1993 (T-4/92)].

4.2. Normativa institucional

Las disposiciones que la Institución u organismo adopta en desarrollo del Estatuto y del Régimen aplicable a los otros agentes son de dos clases. En primer lugar, tales disposiciones pueden ser desarrollos necesarios que el Estatuto impone a la Institución, la cual debe cumplir según un procedimiento expresamente previsto en el Estatuto: consulta previa al Comité de Personal e informe del Comité del Estatuto (art. 110 Estatuto). En segundo lugar, hay que señalar todas aquellas disposiciones cuya aprobación no está explícitamente impuesta por el Estatuto (por lo que no deben seguir el procedimiento del artículo 110), pero que la Institución adopta, bien porque, pese al silencio estatutario, se necesita un desarrollo unilateral de una materia, bien para autorregular el ejercicio del poder discrecional que le confía el Estatuto (de particular relevancia las relativas a la evaluación y a la promoción de los funcionarios).

4.2.1. Disposiciones generales de ejecución

Las disposiciones generales para la aplicación del Estatuto de funcionarios serán adoptadas por cada Institución previa consulta a su Comité de Personal y previo informe del Comité del Estatuto (art. 110 Estatuto). La iniciativa, no obstante, corresponde exclusivamente a las Instituciones.

Esta potestad de desarrollo que se otorga a cada Institución (entendiendo por tal la definición de esta expresión en el Estatuto, que incluye además al Comité Económico y Social, Comité de las Regiones, Defensor del Pueblo, Supervisor Europeo de Protección de Datos y SEAE), no se extiende a las Agencias europeas, sin duda para evitar una fragmentación excesiva. Según el Reglamento de 2013, «en aras de la simplificación y la coherencia de la política de personal, las normas adoptadas por la Comisión para ejecutar el Estatuto deben aplicarse por analogía a las agencias. Ahora bien, para garantizar que la situación específica de las agencias pueda, en caso necesario, ser tenida en cuenta, las agencias deben tener derecho a solicitar la autorización de la Comisión para adoptar normas de aplicación que constituyan excepciones a las adoptadas por la Comisión, o simplemente a no aplicar las normas de la Comisión».

Hay que distinguir, por un lado, aquellas disposiciones generales de ejecución que el Estatuto prevé expresamente y que la Institución está obligada a dictar y, por otro, las disposiciones generales de ejecución dictadas por la Institución sin previsión estatutaria, adoptadas necesariamente en aquellos casos en que las disposiciones del Estatuto no sean en sí mismas suficientemente explícitas [ Rauch v. Comisión , 31 marzo 1965 (16/84)] o eviten aplicaciones arbitrarias [ Behmer v. Parlamento , 10 septiembre 2009 (F-47/07)]. Éstas últimas, en cambio, son consecuencia de una necesidad material de desarrollo, pero no de ninguna obligación formal expresamente prevista en el Estatuto, por lo que no deben seguir el procedimiento estatutariamente previsto.

Las disposiciones generales de ejecución pueden fijar criterios encaminados a guiar a la Administración en el ejercicio de su poder discrecional, o bien precisar el ámbito de las disposiciones del Estatuto que carecen de claridad. El Tribunal de Justicia ha admitido, igualmente, que a través de estas disposiciones las Instituciones cubran los vacíos del Estatuto [ Mazzocchi-Alemanni v. Comisión , 5 noviembre 1996 (T-21/95 y T-186/95)]. Sin embargo, lo que de ningún modo pueden hacer, a través de la precisión de un término estatutario claro, es restringir el campo de aplicación del Estatuto [ Brems v. Consejo , 14 diciembre 1990 (T-75/89)] o derogar una regla explícita del mismo [ Schneider v. Comisión , 1 diciembre 1994 (T-54/92)]. Y es que las Disposiciones generales de ejecución no son más que un desarrollo y una precisión del Estatuto, por lo que no pueden vulnerar disposiciones jerárquicamente superiores, como el Estatuto o los principios generales del Derecho [ Ianniello v. Comisión , 20 noviembre 2007 (T-308/04)], ni vinculan al Juez europeo a la hora de interpretarlo [ Gouvras-Laycock v. Comisión , 6 junio 1990 (T-44/89)].

4.2.2. Directivas internas

Una directiva interna es una decisión de una Institución, comunicada al personal de la misma, que, aunque no pueda ser considerada una disposición general de ejecución ni una regla jurídica a cuya observancia la Administración se encontraría en todo caso obligada [ Louwage v. Consejo , 30 enero 1974 (148/73)], constituye «una regla de conducta indicativa que la Administración se impone a sí misma y de la que sólo se puede apartar, en su caso, precisando las razones que la han movido a ello, so pena de vulnerar el principio de igualdad» [ Robinson v. Parlamento , 21 enero 2004 (T-328/01)]. Los Tribunales europeos fundamentan, de esta manera, su eficacia jurídica en el principio de igualdad. En un primer momento, en cambio, alegó una difusa «obligación moral» de respetar las directivas internas «en interés de una buena administración» [ Giuffrida v. Consejo , 29 septiembre 1976 (105/75)]. Vienen a ser, en consecuencia, «normas internas que no tienen naturaleza de reglas de Derecho y que en ningún caso pueden fundamentar una excepción a las normas imperativas del Tratado» [ Bataille e.a. v. Parlamento , 8 noviembre 1990 (T-56/89)].

Las directivas internas suelen ser el medio a través del cual la Administración se impone reglas para el ejercicio del poder discrecional que le confía el Estatuto [ Delvaux v. Comisión , 18 diciembre 1997 (T-142/95)]; lo que no podrá hacer es, en cambio, atribuirse, mediante una directiva interna, una potestad discrecional no prevista en el Estatuto que limite el ejercicio de los derechos estatutarios de los funcionarios. Esta autorregulación de sus potestades discrecionales se ve limitada por los derechos que para los interesados pudiera derivarse del ejercicio de tales potestades [ Alexopoulou v. Comisión , 5 ocubre 1995 (T-17/95)]. En otras ocasiones las directivas internas establecen los procedimientos para el ejercicio de derechos y obligaciones establecidos en el Estatuto. En tales casos, la Administración debe respetar esos procedimientos, pues de lo contrario los actos administrativos serán considerados nulos por el Juez europeo [ Williams v. Tribunal de Cuentas , 10 diciembre 1992 (T-33/91)].

En cualquier caso, las directivas internas deben respetar en todo momento las disposiciones jerárquicamente superiores [ Strack v. Comisión , 30 enero 2008 (T-85/04)], en particular el Estatuto, sin poder limitar o restringir los efectos del mismo, como sería el caso de convertir una potestad discrecional en reglada, pues la Administración no puede mediante directivas eliminar toda discrecionalidad que le otorga el Estatuto [ Fernández Gómez v. Comisión , 13 septiembre 2005 (T-272/03)]. En este sentido, las directivas internas no son el instrumento más adecuado para encauzar jurídicamente políticas de gestión de personal o, al menos, lo son en la medida en que se atienen escrupulosamente al normativa legislativa y ejecutiva de Función Pública [ Bories e.a. v. Comisión , 27 noviembre 2003 (T-331/00 y T-115/01)]. En este sentido, las «comunicaciones administrativas», con mayor razón, no pueden, de ninguna manera, derogar una regla explícita del Estatuto [ Schneider v. Comisión , 1 diciembre 1994 (T-54/92)]. Finalmente, señalar que el parámetro de validez de las directivas internas no lo constituye únicamente el Estatuto, sino también los principios generales del Derecho y la normativa de ejecución de aquel [ Voslamber v. Comisión , 30 noviembre 2009 (F-86)].

5. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EUROPEA

La afirmación de la existencia de principios generales del Derecho en el Ordenamiento jurídico europeo se vio facilitada por la cobertura general que para ello daba el entonces art. 215 TCE (actual art. 340 TFUE), el cual, pese a hacerlo en el marco de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, se refería expresamente a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Mención especial merecen los derechos fundamentales, cuyo reconocimiento en el Ordenamiento europeo resultó particularmente trascendente en el Derecho de la Función Pública europea, toda vez que los funcionarios y agentes europeos se encuentran sometidos, más intensamente que ningún otro ciudadano europeo, a la Administración europea. En este sentido, la Carta Europea de Derechos Fundamentales (art. 6 TUE) proporciona una garantía trascendental al funcionario y agente europeo.

En este ámbito concreto del Derecho de la Función Pública comunitaria, el Abogado General Roemer aseguraba que resultaba posible llenar las lagunas del Estatuto «teniendo en cuenta los principios esenciales en los que se inspira el Estatuto así como los principios generales aplicables en el Derecho nacional de la Función Pública» [Conclusiones al asunto Fonzi v. Comisión CEEA , 8 julio 1965 (27,30/64)]. El Tribunal de Justicia debió acudir a ellos en ausencia de norma específica a aplicar, lo que se dio, principalmente, primero en los períodos preestatutarios de la Función Pública comunitaria, y segundo, ante la ausencia de reglamentaciones de desarrollo concretas (v.gr. operación de integración tras la aprobación del Estatuto único).

La sistematización de los principios generales del Derecho Europeo ha sido siempre una tarea muy subjetiva, lo que se complica aún más cuando nos movemos en el estricto ámbito del Derecho de la Función Pública de la Unión Europea, pues a los tradicionales principios encaminados a garantizar la legalidad de la actuación de los Poderes Públicos respecto a los ciudadanos, se suman otros más específicos del Derecho Europeo y de la relación entre la Administración Europea y el funcionario europeo. En la siguiente exposición llevaremos a cabo un análisis detallado de aquellos principios que más incidencia han tenido en el Derecho de la Función Pública, lo que nos servirá para entender su trascendencia general en el Derecho Administrativo Europeo.

5.1. Principio de igualdad

La jurisprudencia afirma el principio de igualdad , tanto con carácter general [ Prais v. Consejo , 27 octubre 1976 (130/75)] como aplicado especialmente a la igualdad de retribuciones [ Bernard v. Parlamento , 11 marzo 1971 (48/70)]. Para ello, el Tribunal de Justicia no duda en examinar la conformidad del Estatuto con el principio de igualdad en la medida en que dicho principio «constituye una norma jurídica superior» [ Weiser v. Caisse nationale des barreaux français , 14 junio 1990 (C-37/89)]. Para la jurisprudencia, el principio de igualdad exige no sólo un tratamiento idéntico ante situaciones fácticas y jurídicas que no presentan diferencias esenciales, sino también un tratamiento diferente ante situaciones diferentes [ Tagaras v. Tribunal de Justicia , 7 febrero 1991 (T-18/89 y T-24/89)]. La igualdad sólo despliega efectos sobre situaciones legales, sin que, por tanto, un funcionario pueda, invocando el principio de igualdad, prevalerse de una práctica contraria al Estatuto para exigir en su favor que se adopte una ilegalidad cometida en favor de otro [ Zoder v. Parlamento , 14 mayo 1991 (t-30/90)]. No obstante, la afirmación de este principio no es categórica, pues la jurisprudencia admite ocasiones en que la existencia de una discriminación pueda estar justificada [ Appelbaum v. Comisión , 11 julio 1985 (119/83)]. Una de las concreciones del principio de igualdad es la que hace referencia a la igualdad entre hombres y mujeres. La jurisprudencia la considera como «parte integrante de los derechos fundamentales» cuyo respeto es asegurado por los Tribunales europeos [ Speybrouck v. Parlamento , 28 enero 1992 (T-45/90)]. La jurisprudencia afirmó, por vez primera, la igualdad entre hombres y mujeres en la famosa sentencia Sabatini (Bertoni) v. Parlamento Europeo [7 junio 1972 (20/71)], que obligó a una reforma del Estatuto en diversos aspectos.

Más aún, la plena igualdad entre hombres y mujeres en la vida laboral constituye, para el Derecho positivo de la Función Pública de la Unión Europea, uno de los elementos esenciales que deberán tomarse en consideración al aplicar el Estatuto de funcionarios en todos sus aspectos. Dicho principio, no obstante, no impedirá a la Administración europea mantener o adoptar medidas que ofrezcan ventajas concretas destinadas a facilitar al sexo menos representado el ejercicio de actividades profesionales o a evitar o compensar desventajas en sus carreras profesionales (art. 1 quinquies del Estatuto). Sin embargo, los Tribunales consideran que las actuaciones de la Administración encaminadas, por ejemplo, a dar preferencia a las mujeres a la hora de proveer vacantes sólo se pueden aplicar en caso de igualdad de méritos entre los candidatos [ Tzirani v. Comisión , 22 octubre 2008 (F-46/07)].

5.2. Principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad exige que los actos de la Administración europea no sobrepasen los límites de lo que es apropiado y necesario para alcanzar el fin pretendido, teniendo en cuenta que, cuando una elección se presenta entre diferentes medidas apropiadas, habrá siempre que elegir la menos traumática [ Reinarz v. Comisión , 26 octubre 1993 (T-6/92 y T-52/92)]. En el ámbito disciplinario, por ejemplo, los Tribunales han procedido a controlar si la sanción administrativa resulta adecuada en función de los hechos probados [ E. v. Comité Económico y Social , 17 febrero 1998 (T-183/96)]. Pero su operatividad abarca todo el Derecho de la Función Pública. En efecto, los Tribunales europeos se esfuerzan por conciliar los intereses de los funcionarios y el interés del servicio, inspirándose, fundamentalmente, en el principio de proporcionalidad. Así, dado que la anulación, por falta de motivación, de la decisión de no elegir la candidatura de un funcionario para proveer, por vía de promoción, el puesto de trabajo en cuestión, implica consecuentemente la anulación a su vez de las decisiones de no organizar un concurso interno y de organizar un concurso externo, la jurisprudencia considera que ello supondría una sanción excesiva de la ilegalidad cometida, en la medida en que podría producir un perjuicio desproporcionado a los derechos de los terceros. En consecuencia, el Juez europeo estima que la concesión de una indemnización puede constituir una justa reparación por el daño moral causado al funcionario por la falta de servicio de la Institución [ Houyoux y Guery v. Comisión , 27 octubre 1987 (176, 177/86)].

Tratándose de la actividad normativa del Legislador o de la Administración, la jurisprudencia reconoce un amplio margen de apreciación en aras de las responsabilidades políticas que el Tratado les atribuye, de manera que únicamente el carácter manifiestamente apropiado de una disposición, en relación con el objetivo que la Institución competente debe perseguir, puede afectar a la legalidad de tal disposición en aplicación del principio de proporcionalidad [ Campoli v. Comisión , 29 noviembre 2006 (T-135/05), RecFP. , p. II-A-2-1527, en relación con el nuevo método de cálculo de las pensiones de los funcionarios jubilados antes de la entrada en vigor de la reforma de 2004].

5.3. Respeto de los derechos adquiridos

El respeto de los derechos adquiridos supone que la derogación con efecto retroactivo de una disposición legal que haya conferido derechos subjetivos o ventajas similares es contraria a los principios generales del Derecho [ Verli-Wallace v. Comisión , 22 septiembre 1983 (159/82)]. Por otra parte, el respeto de los derechos adquiridos ha sido cuidadosamente observado por las Instituciones en todos aquellos casos en los que asumía un personal que se beneficiaba, legal o contractualmente, de unos derechos o ventajas determinadas. Así, por ejemplo, la normativa para integrar agentes de la extinta Agencia Europea de Cooperación se esforzó por establecer criterios objetivos y automáticos de clasificación de los agentes en el momento de su nombramiento, a fin de que conservaran la posición que habían adquirido anteriormente con su antiguo empleador [ Albert v. Comisión , 13 julio 1989 (286/83)].

5.4. El derecho de defensa

El derecho de defensa ha sido especialmente afirmado por la jurisprudencia en el marco del procedimiento sancionador –aunque no se limita a dicho ámbito–, desplegando sus efectos en un haz de técnicas y garantías: plazo razonable para preparar la defensa [ N. v. Comisión , 15 mayo 1997 (T-273/94)]; conocimiento exacto y completo de los hechos que se le imputan y las circunstancias en que hubieren sido cometidos [ F. v. Comisión , 29 enero 1985 (228/83)]; asistencia de abogado [ Demont v. Comsión , 17 diciembre 1981 (115/80)]. No obstante, no cualquier violación del derecho de defensa en un procedimiento implica la anulación del acto en cuestión, pues los Tribunales exigen que, de no haberse producido esta irregularidad, el procedimiento hubiese podido producir un resultado diferente [ Campolargo v. Comisión , 23 abril 2002 (T-372/00)] El derecho de defensa se impone incluso en ausencia de texto, especialmente cuando se requiere un procedimiento contradictorio previo a la adopción de la decisión [ Guillot v. Comisión , 7 julio 1977 (43/74)]. Los derechos de defensa no se aplican a actos lesivos adoptados en interés del servicio por la Administración en virtud, no de su potestad disciplinaria, sino de su potestad de organización de sus servicios [ Moritz v. Comisión , 13 diciembre 1990 (T-20/89)]. Si la Administración respeta todas las garantías estatutarias del funcionario, los Tribunales prefieren hablar entonces del principio de buena administración y, más concretamente, del trasunto del mismo, el deber de solicitud, conforme al cual una Administración que se ve obligada a adoptar –incluso legalmente– decisiones que puedan perjudicar gravemente los intereses de su personal debe permitir a éste hacer valer su punto de vista [ Kuhner v. Comisión , 28 mayo 1980 (33, 75/79)].

Evidentemente, el derecho a la buena administración recogido en la Carta de Derechos Fundamentales y que especifica uno de sus contenidos a través del derecho de defensa tiene una gran incidencia sobre las relaciones jurídicas entre los funcionarios y agentes europeos y la Administración europea. Así, los Tribunales no dudan en invocar la Carta para limitar la amplia potestad discrecional de la Administración europea sobre su personal, pues entiende que las exigencias del art. 41.2 a) de la Carta, al recoger el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente no presentan dificultad alguna de aplicación para una Administración diligente [ GV v. Servicio Europeo de Acción Exterior , 5 febrero 2016 (F-137/14). De ahí que haya sido especialmente rigurosa con las formalidades procedimentales que articulan el derecho de defensa, rechazando argumentaciones que vaciarían su cumplimiento, en particular las relativas a que la decisión administrativa final no habría variado de haberse efectivamente llevado a cabo la audiencia de los interesados en supuestos en que se prescindió de la misma [ EE v. Comisión , 25 junio 2015 (F-55/14)].

5.5. Protección de la confianza legítima

El derecho de reclamar la protección de la confianza legítima es considerado como principio fundamental del Derecho europeo [ Reynolds v. Parlamento , 8 diciembre 2005 (T-237/00)] y se extiende a todo particular en cuyo ánimo la Administración ha hecho concebir esperanzas fundadas [ Galtieri v. Parlamento , 27 febrero 1996 (T-235/94)], seguridades concretas o garantías precisas [ Chomel v. Comisión , 27 marzo 1990 (T-123/89)]. Para ello la Administración ha tenido que dar al funcionario o agente, no solo seguridades [ Abello e.a. v. Comisión , 7 diciembre 1995 (T-544/93 y T-566/93)] de obtener alguna ventaja o similar sino también que tales seguridades sean precisas [ Petralia v. Comisión , 13 febrero 2007 (T-354/04)]. Obviamente, no cabe apreciar ningún tipo de seguridad de la Administración cuando ésta goza de una potestad discrecional, como es el caso de la reorganización de sus servicios, por lo que no cabría considerar que en tales casos se pudiera dar una violación de la confianza legítima [ Pitrone v. Comisión , 23 octubre 1990 (T-46/89)]. Asimismo, sólo la autoridad administrativa competente puede alumbrar esas seguridades y no cualquier otra unidad o servicio administrativo de la Institución u órgano [ Reynolds v. Parlamento , 8 diciembre 2005 (T-237/00)].

Sobre la precisión de las seguridades dadas por la Administración es donde más incide la jurisprudencia. Así, no pueden surgir esperanzas fundadas en casos de silencio administrativo ante peticiones de confirmación de sus derechos por parte de un funcionario [ Chomel v. Comisión , 27 marzo 1990 (T-123/89)]; igualmente, si la interpretación administrativa es errónea, de la misma no se puede derivar una situación de confianza legítima, pues un funcionario no puede válidamente infringir el Derecho Europeo [ Thyssen v. Comisión , 16 noviembre 1983 (188/82)] ni la comunicación de una interpretación errónea del mismo puede comprometer la responsabilidad de la Administración [ Richez-Parise e.a. v. Comisión , 28 mayo 1970 (19, 20, 25, 30/69)]. En definitiva, las promesas que no respetasen las disposiciones estatutarias no pueden crear una confianza legítima en el ánimo de aquel a quien van dirigidas [ Pascall v. Comisión , 27 noviembre 1997 (T-20/96), RecFP. 1997, p. II-977: la ausencia de base jurídica de un acto administrativo no puede generar la confianza legítima].

En este contexto, el principio de confianza legítima viene a modular la revisión retroactiva, esto es, con efectos ex tunc , de los actos administrativos favorables. En efecto, la jurisprudencia reconoce a la Administración el «derecho» de revisar, con efectos retroactivos, cualquier acto viciado por una ilegalidad, si bien lo somete a dos condiciones: en primer lugar, la revisión debe tener lugar en un plazo razonable [En Algera e.a. v. Asamblea Común , 12 julio 1957 (7/56 y 3, 4, 5, 6, 7/57)]; y, en segundo lugar, la revisión puede verse limitada por la necesidad de respetar la confianza legítima del beneficiario del acto que ha podido fiarse de la legalidad de aquel [ Cargill v. Comisión , 20 junio 1991 (C-248/89)]. Así, según la jurisprudencia, por un lado, una vez adquirida, la confianza legítima en la legalidad de un acto administrativo favorable no puede posteriormente verse cuestionada, a menos que, según las circunstancias de cada caso, se considere que el interés público prima sobre el interés particular del beneficiario en el mantenimiento de una situación que éste último podía considerar estable [ De Compte v. Parlamento , 17 abril 1997 (C-90/95P)].

También el principio de protección de la confianza legítima juega en el caso de las modificaciones normativas del Derecho de la Función Públicas. Si, en principio, dicho principio no puede invocarse frente a tal actividad normativa [ Di Marzio y Lebedef v. Comisión , 22 junio 1994 (T-98/92 y T-99/92)], no obstante, aun cuando el legislador tiene la potestad de introducir en cualquier momento las modificaciones de las reglas del Estatuto que estime conformes con el interés general y de adoptar disposiciones estatutarias más desfavorables para los funcionarios afectados, sin perjuicio de que prevea en su caso un período transitorio de suficiente duración, ello está condicionado a que legisle para el futuro, es decir, a que la nueva normativa se aplique sólo a las nuevas situaciones y a los efectos futuros de las situaciones nacidas bajo la vigencia de la anterior normativa [ Wills v. Parlamento , 11 julio 2007 (F-105/05)].

5.6. Principio de seguridad jurídica

El principio de seguridad jurídica forma, igualmente, parte del Ordenamiento jurídico europeo y exige que todo acto administrativo que produzca efectos jurídicos sea claro y preciso y sea notificado al interesado de forma que éste pueda conocer con certeza el momento a partir del cual el citado acto existe y comienza a surtir efectos jurídicos, especialmente en lo relativo a la posibilidad de ejercitar los recursos previstos por la ley o el Estatuto [ Tagaras v. Tribunal de Justicia , 7 febrero 1991 (T-18/89 y T-24/89)]. Este principio plantea, pues, la exigencia de una publicación adecuada de las normas que afectan al personal, si bien ninguna norma establecía antes de la reforma de 2013 las modalidades de actuación de esta exigencia [ La Pietra v. Comisión , 15 marzo 1994 (T-100/92)]. Como regla general, el principio de seguridad jurídica se opone a que la eficacia temporal de una disposición europea se retrotraiga en el tiempo a su publicación. Excepcionalmente, en cambio, puede ocurrir lo contrario, cuando el fin a alcanzar lo exija y cuando la confianza legítima de los interesados sea debidamente respetada [ Barraux e.a. v. Comisión , 11 diciembre 1996 (T-177/95)].

5.7. Principio de legalidad

La jurisprudencia también ha vinculado el principio de seguridad jurídica con el principio de legalidad de manera que toda decisión lesiva para un funcionario requiera la presencia de una base legal expresa, precisa y no ambigua. El entonces Tribunal de Primera Instancia argumentó que los funcionarios y agentes europeos se encuentran sometidos al ejercicio de amplias potestades discrecionales por parte de la Administración europea en materia de personal, que únicamente se ve parcialmente limitada por el deber de solicitud que pesa sobre aquella. De ahí que el Tribunal considerase que era esencial que todo acto individual, adoptado como consecuencia de esa amplia discrecionalidad y que causa perjuicios al funcionario y por tanto afecta a su situación jurídica personal, se encuentre, como mínimo, fundamentado sobre una base legal expresa y suficientemente clara y precisa a estos efectos. Más aún, solamente en el respeto incondicional del principio de la exigencia de una base jurídica expresa, que se deriva de los principios de legalidad y de seguridad jurídica a los cuales se encuentran sometidas las Instituciones, órganos y organismos europeos en la gestión de su personal, se puede garantizar un mínimo de previsibilidad y de transparencia sobre el alcance de los actos individuales que pueden ser adoptados respecto a un funcionario en el ejercicio de las citadas amplias potestades discrecionales de la Administración europea [ Simôes Dos Santos v. Oficina de Armonización del Mercado Interior , 14 febrero 2007 (T-435/04)].

5.8. Principio de buena administración

El principio de buena administración [ La Pietra v. Comisión , 15 marzo 1994 (T-100/92)], citado en ocasiones como «principio de sana gestión» [ Rijnoudt y Hocken v. Comisión , 22 junio 1994 (T-97/92 y T-111/92)], ha sido deducido por la jurisprudencia del propio Derecho europeo que rige la organización y funcionamiento de la Administración europea y de las relaciones de ésta con los ciudadanos y, en este contexto, con los funcionarios y agentes europeos. Mediante el mismo la jurisprudencia ha modulado la actuación de la Administración europea respecto a su personal, de ahí que, en ocasiones, su virtualidad se confunda con el deber de solicitud , que refleja el equilibrio de derechos y obligaciones recíprocos que el Estatuto ha creado entre la Administración y su personal [ Geist v. Comisión , 6 julio 1983 (285/81)] y en virtud del cual, cuando aquella decide sobre la situación de un funcionario, debe tener en cuenta no sólo el interés del servicio sino también el del funcionario afectado [ Maurissen y Union Syndicale v. Tribunal de Cuentas , 18 enero 1990 (C-193/87)]. El principio de buena administración impone a la Administración una forma de ejercer las potestades que le confiere el Estatuto y una especial diligencia en la aplicación de la norma. Y es que, aunque su violación no implique normalmente la nulidad de la actuación administrativa (especialmente en materia de plazos no perentorios [ Latham v. Comisión , 24 enero 1991 (T-63/89)], ello no impide que se reconozca la responsabilidad de la Administración por los perjuicios que eventualmente haya podido ocasionar al funcionario [ Di Pillo v. Comisión , 12 julio 1973 (10, 47/72)].

5.9. Principios configurados para la protección de los derechos fundamentales

En este último apartado podemos citar el derecho a un juicio equitativo [ Dufay v. Parlamento , 1 abril 1987 (257/85)]o el derecho a la intimidad , conforme al cual la realización de un examen médico de contratación no puede ser contrario al respeto de la vida privada de los candidatos, en cuanto que principio general del Derecho europeo [ A. v. Comisión , 14 abril 1994 (T-10/93)]. Finalmente, destacar el reconocimiento de la libertad de expresión , de la que se benefician los funcionarios pese a la obligación de fidelidad a la Unión, pues ésta no puede ser entendida en un sentido contrario a la libertad de expresión, derecho fundamental cuyo respeto debe asegurar el Tribunal en el ámbito del Derecho Europeo [ Oyowe y Traore v. Comisión , 13 diciembre 1989 (C-100/88)]. No obstante, las obligaciones que el Estatuto impone a los funcionarios de abstenerse de todo acto y expresión pública de opinión que pudiera atentar a la dignidad de su función y de asistir y aconsejar a sus superiores constituyen «límites razonables al ejercicio de este derecho fundamental en interés del servicio» [ E. v. Comité Económico y Social , 17 febrero 1998 (T-183/96)].

6. LA JURISPRUDENCIA

Independientemente de la caracterización o no de la jurisprudencia como fuente del Derecho Europeo, lo cierto es que éste no puede ser estudiado sin tener en cuenta la labor de los Tribunales europeos. Si se puede afirmar esto con carácter general, no hay duda que ello es una realidad patente en el caso del Derecho de la Función Pública de la Unión Europea. Desde la primera sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en cuestiones de personal [ Kergall v. Asamblea Común , 19 julio 1955 (1/55)] hasta nuestros días, los Tribunales de Luxemburgo han creado un formidable cuerpo jurisprudencial del que es imposible prescindir a la hora de analizar la Función Pública de la Unión Europea.

La obra de los Tribunales europeos no se limita a la ya expuesta configuración de los principios generales de Derecho Público con la que ha procurado completar el sistema jurídico de Función Pública de la Unión Europea, sino que, en numerosas ocasiones, ha actuado con una capacidad integradora que ha determinado tanto el modelo de Función Pública europea como su operatividad práctica, muy particularmente en los orígenes de la Administración europea. Posteriormente, la interpretación integradora dada por los Tribunales a los diferentes textos permitió evitar la ausencia de control del Tribunal de Justicia de las Comunidades en un momento precisamente en el que la organización de las nuevas Comunidades planteaba problemas particulares.

La problemática propia que suscita el contencioso de la Función Pública europea ha servido, igualmente, como terreno propicio para adelantar soluciones de ámbito general, como es el supuesto de la afirmación de los derechos fundamentales en el Ordenamiento jurídico europeo. Así, las sentencias de 7 de junio de 1972 recaídas en los asuntos Sabbatini-Bertoni v. Parlamento y Chollet-Bauduin v. Comisión y las de 20 de febrero de 1975 en los asuntos Ariola v. Comisión y Van den Broeck v. Comisión anunciaron la concepción de la igualdad entre sexos que sería consagrada en el asunto Defrenne en 1978 como derecho fundamental de la persona.

En su tarea, los Tribunales europeos han recurrido a los mismos métodos de análisis y de interpretación utilizados en el resto del Ordenamiento jurídico europeo, lo que, por ejemplo, se traducía en las soluciones dadas tanto si se trataba de determinar si un acto de una Institución europea constituye una decisión [ Comisión v. Consejo , 5 junio 1973 (81/72), en contraposición a Comisión v. Consejo , 31 marzo 1971 (22/70)], como si era cuestión de definir lo que implicaba la exigencia de consultar al Parlamento [ Buyl et al. v. Comisión , 4 febrero 1982 (817/79)].

Los Tribunales europeos se han erigido, en consecuencia, en auténticos protagonistas del Derecho de la Función Pública europea. Su jurisprudencia ha estado siempre inspirada en asegurar la viabilidad de un régimen jurídico del que era, en última instancia, su único garante. Para ello se ha esforzado en observar un delicado equilibrio entre las necesidades de la Administración y los derechos del personal. Así, mientras respecto a éste último los Tribunales de Luxemburgo se han caracterizado por ejercer una jurisdicción tuitiva en lo que concierne a sus derechos (v.gr. retribuciones, carrera, garantías jurídicas), frente a las exigencias derivadas de las potestades administrativas a la hora de gestionar el personal, en cambio, la jurisprudencia ha sido sumamente flexible, limitándose en su control de la discrecionalidad administrativa y bendiciendo prácticas y técnicas de gestión que bordean, en más de un caso, la legalidad estatutaria (v.gr., la disociación de grado y puesto de trabajo, la admisión paraestatutaria de técnicas de provisión de puestos de trabajo basadas en la potestad de organización, etc.).

Con el paso del tiempo las innovaciones se han ido reduciendo. Atrás han quedado ya los momentos de vacíos legales y reglamentarios en los que el Tribunal de Justicia integró el Estatuto o, simplemente, aportó una solución inexistente. A este proceso no ha sido ajena la propia evolución institucional del Tribunal de Justicia a través, fundamentalmente, de la creación en su seno del Tribunal de Primera Instancia (hoy Tribunal General) y, más recientemente, del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. Por un lado, porque estos últimos suponen la desaparición de la figura del Abogado General en los casos de Función Pública. Los Abogados Generales han sido, en efecto, un elemento valiosísimo en la jurisprudencia sobre personal del Tribunal de Justicia con sus estudios comparados de las Funciones Públicas de los Estados miembros y a la hora de perfilar las primeras interpretaciones del Estatuto. En este sentido, es de destacar a los dos primeros Abogados Generales, el alemán Roemer y especialmente el francés Lagrange, quienes, en sus Conclusiones, acentuaron la influencia inicial francesa y alemana del sistema de Función Pública de la Unión Europea.

Y por otro lado, la capacidad innovadora del Tribunal de la Función Pública se ve reducida por su subordinación jurisdiccional al Tribunal General mediante el recurso de casación, con lo que será este órgano el más indicado para plantear soluciones más originales, pues el Tribunal de la Función Pública siempre tendrá más complicado el salirse de la «ortodoxia» jurisprudencial. Esto, no obstante, no quiere decir que el papel del Tribunal de la Función Pública se limite al de mero «administrador» del acervo europeo heredado del Tribunal de Justicia y del Tribunal General. Ya ocurrió en su día con éste último, que no dejó de sorprender con la interpretaciones novedosas que supusieron giros significativos en el por entonces apacible espectro del contencioso de la Función Pública europea (v.gr., el asunto Carrasco Benítez v. Comisión , donde el Tribunal de Primera Instancia declaró la ilegalidad de los concursos internos dirigidos exclusivamente a agentes temporales para su titularización y que, hasta ese momento, habían sido práctica habitual para que ingresaran en la Administración comunitaria elementos de los gabinetes de los Comisarios contratados a dedo). Más aún, la especialización del propio Tribunal de Función Pública propicia análisis más detallados de la normativa, equilibrios más acendrados entre las potestades de organización y los derechos de los funcionarios y soluciones originales e, incluso, avanzadas (como la posible invocación de las Directivas europeas en el ámbito del Derecho de la Función Pública de la Unión Europea).

III. CARACTERES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA

El equilibrio geográfico y la independencia de los funcionarios y agentes diferencian la Función Pública europea de los modelos nacionales, pero al mismo tiempo la asemeja a las Funciones Públicas internacionales. Con éstas, a su vez, presenta caracteres que, tomados de las Funciones Públicas nacionales, erigen el sistema europeo de empleo público en un elemento extraño en el seno de la familia de las organizaciones internacionales. Se trata de la naturaleza estatutaria del vínculo entre los funcionarios y la Unión que, al asegurar la permanencia en el empleo, posibilita la configuración de un sistema de carrera.

Por último, la articulación interna del modelo europeo de Función Pública se fundamentó desde los primeros momentos en una tensión entre elementos unitarios (régimen jurídico) y elementos autónomos (desarrollo y gestión por cada Institución) que se ha plasmado en técnicas diversas y en tendencias actuales hacia la unidad de gestión, si bien la descentralización funcional vía órganos o agencias especializadas produce un nuevo escenario de diversidad de regímenes jurídicos, en particular en ámbitos de carácter intergubernamental.

1. NATURALEZA ESTATUTARIA DEL VÍNCULO

La primera característica que es preciso destacar sobre la Función Pública europea es, pues, la naturaleza estatutaria del vínculo que une al funcionario con las Unión Europea. Históricamente esta opción se reveló como una exigencia de la naturaleza integradora de las entonces Comunidades Europeas y constituyó una absoluta novedad en el panorama general del funcionariado de las organizaciones internacionales. Casi todas las organizaciones internacionales, en efecto, articulan las relaciones con su personal sobre bases contractuales. El hecho de que la organización internacional cuente con un Reglamento o Estatuto de personal no significa que establezcan un sistema estatutario, pues lo importante aquí es el procedimiento negociado de determinación del régimen jurídico y la naturaleza del proceso de nombramiento que obedece, fundamentalmente, al juego bilateral de una oferta y una demanda.

La Unión Europea, por su carácter integrador, supera el vínculo mixto de la relación de servicio para optar por uno netamente estatutario. Este carácter estatutario se manifiesta, fundamentalmente, en la determinación unilateral del régimen jurídico aplicable a los funcionarios, en la naturaleza del acto a través del cual el funcionario se incorpora a la Administración, en la potestad de modificación unilateral del Estatuto y, por extensión, en la potestad de organización interna.

La primera expresión de una Función Pública estatutaria es la determinación unilateral del régimen jurídico aplicable al personal. Es el Legislador el que establece, autónomamente, las disposiciones por las que se va a regir la situación laboral de los funcionarios. Los derechos y deberes de los funcionarios forman parte de una situación jurídica general e impersonal que se impone inevitablemente a los funcionarios. Éstos tan sólo se pueden «adherir», someter, a las condiciones ya fijadas de una forma impersonal, sin que exista ningún margen de negociación, ya sea ésta personal o colectiva. En el primer caso, porque el funcionario no celebra ningún contrato con la Administración en el que, individualmente, se negocie el contenido de la relación de servicio (grado, retribuciones, etc.). Y en el segundo caso, porque la concertación con las organizaciones sindicales y profesionales no ha supuesto ningún tipo de deslegalización, vía negociación colectiva, del sistema de fuentes de la Función Pública europea. Las cesiones competenciales de los Estados miembros han articulado un proceso decisorio en el que aquellos no renuncian a su capacidad legislativa última. La falta de eficacia jurídica directa de las concertaciones entre las Instituciones (en su calidad de Administraciones) y el personal manifiestan, una vez más, que la Función Pública europea no es un mero asunto interno de la Unión Europea. En el caso de la Comisión (en quien reside el monopolio de la iniciativa legislativa), la jurisprudencia ha considerado que aquella «debe actuar con plena independencia cuando propone al Consejo un acto de legislación comunitaria», en cuyo caso «ni acuerdos relativos a las relaciones internas entre la Comisión, en cuanto que empleador, y su personal, ni la organización de una consulta al personal de la Comisión a través de un referéndum pueden ser invocados para impugnar la validez de un reglamento» [ Rijnoudt y Hocken v. Comisión , 22 junio 1994 (T-97/92 y T-111/92)]. Y en lo que respecta a los acuerdos entre las Instituciones y las organizaciones profesionales y sindicales, aquellos sólo estarían destinados a regular las relaciones colectivas entre las partes, sin crear por ello, respecto a cada funcionario individualmente considerado, ninguna obligación ni ningún derecho. Según los Tribunales europeos, dichos acuerdos no se situarían en la esfera de las relaciones individuales de trabajo entre el empleador y el funcionario, sino en el ámbito más amplio de las relaciones entre una Institución y las organizaciones sindicales y profesionales» [ Browet e.a. v. Comsisión , 15 julio 1994 (T-576/93)].

La jurisprudencia ha sido clara e inequívoca en este punto: «conviene destacar que, jurídicamente, la situación del demandante –funcionario de la Alta Autoridad sometido al Estatuto– no se deriva de un contrato concluido entre las partes, sino que aquélla es legal y reglamentaria y que se encuentra regida –en su beneficio y en su perjuicio– por las prescripciones generales impersonales del Estatuto» [ Ventura v. Parlamento , 10 abril 1992 (T-40/91), Rec. 1992, p. II-1697: «El vínculo entre el funcionario y la Institución es de naturaleza estatutaria y no convencional»; Jacobs v. Comisión , 30 septiembre 2010 (F-41/05), nn. 43-44 y 52].

Además, el nombramiento y la titularización constituyen sendos actos unilaterales [ Schulze v. Comisión , 30 septiembre 2010 (F-36/05)] . Corolario de lo anterior, se afirma la potestad de modificación unilateral del Estatuto , en cuanto que consecuencia que se deriva directamente de la naturaleza jurídica del mismo y, por ende, de la naturaleza estatutaria de la relación de empleo. De ahí que el Tribunal de Justicia afirme categóricamente que, de la naturaleza estatutaria del vínculo, se deriva «que el legislador puede modificar en todo momento los derechos y las obligaciones de los funcionarios» [ Centeno Mediavilla e.a. v. Comisión , 22 diciembre 2008 (C-443/07P)]

Este poder de modificación unilateral se ve condicionado, en primer lugar, porque únicamente puede afectar a situaciones futuras, sin tener, por ello, carácter retroactivo; y, en segundo lugar, por el juego del ambiguo concepto de los «derechos adquiridos», que en el ámbito estatutario se limita a aquellos derechos cuyo hecho generador ha tenido lugar bajo el imperio de un régimen determinado, anterior a la modificación decidida [ Bode v. Comisión , 26 mayo 1971 (45, 44/70)].

Aunque el Estatuto no hace referencia a los derechos adquiridos, los Tribunales europeos se han pronunciado sobre ellos a partir del carácter estatutario que une al funcionario con la Unión Europea. Tanto el Legislador (para los actos legislativos) como la Administración (para los desarrollos comunes o autónomos) podrán, en consecuencia, realizar en todo momento las modificaciones que crean convenientes en interés del servicio, topándose únicamente con derechos adquiridos de los funcionarios si el hecho generador de tal derecho se produjo bajo la aplicación de un estatuto determinado, anterior a la modificación decidida por la autoridad europea. Por tanto, para el Tribunal de Justicia «un derecho se reputa adquirido cuando su hecho generador ha tenido lugar antes de la modificación legislativa. No sucede así con los derechos cuyo hecho constitutivo no se haya producido durante la vigencia de la legislación que ha sido modificada» [ Centeno Mediavilla e.a. v. Comisión , 22 diciembre 2008 (C-443/07P)]. Así, las prestaciones pecuniarias debidas por razón del cese definitivo en el servicio se fijan según la reglamentación en vigor en el momento en que se produjo dicho cese [ Gillet v. Comisión , 19 marzo 1975 (28/74)]; y una nueva escala salarial o un nuevo límite de edad de jubilación serán aplicables a los funcionarios que se encuentren en activo el día de la entrada en vigor de la disposición que establece la nueva escala o la nueva edad [Conclusiones del Abogado General Lagrange en el asunto Algera e.a. v. Asamblea , 12 julio 1957 (7/56 y 3-7/57), Rec. III , p. 81].

Las modificaciones incluidas en una disposición legislativa se aplican, salvo disposición expresa en contrario, a los efectos futuros de las situaciones nacidas bajo la aplicación de la antigua ley. Por ello, la modificación de las condiciones de concesión de una pensión de viudedad entraña el nacimiento ex nunc de los derechos a pensión para las viudas, incluso si su cónyuge falleció antes de la entrada en vigor de la nueva regla [ Paschek v. Comisión , 5 febrero 1981 (40/79)]. Todo esto se traduce en el hecho de que la Administración europea deba respetar el principio de no retroactividad de los actos administrativos e, individualmente, la regla de la intangibilidad de las situaciones establecidas, esto es, que si la disposición confiere derechos subjetivos, no puede, en principio, ser revisada si es legal [ Algera e.a. v. Asamblea , 12 julio 1957 (7/56 y 3-7/57)], mientras que en el supuesto de ser ilegal, por un lado, se admite la anulación retroactiva de un acto ilegal cuando la ausencia de una base legal objetiva de dicho acto afecte al derecho subjetivo del interesado y justifique la revocación del acto, pero sólo durante un plazo razonable; y, por otro, la anulación ex nunc de un acto irregular creador de derechos subjetivos es siempre posible sin condición de plazo, sin que pueda invocarse el principio del respeto de los derechos adquiridos. Así comprendida, la doctrina de los derechos adquiridos no añade nada al principio de no retroactividad, no oponiéndose a la eficacia inmediata de los reglamentos.

La naturaleza estatutaria del vínculo refuerza, finalmente, la autoridad de la organización sobre su personal. En efecto, la competencia exclusiva reconocida a las Instituciones, órganos u organismos en lo relativo a la organización interna de sus servicios administrativos es, igualmente, una potestad discrecional. Esta discrecionalidad de la Administración se ve limitada por los siguientes elementos: el interés del servicio, el respeto de la equivalencia de los empleos y los derechos e intereses legítimos del funcionario. La construcción se estructura en un equilibrio entre los intereses del servicio y los intereses de los funcionarios, conceptos ambos que será preciso considerar en cada caso; en medio de ambos, se sitúa un elemento objetivado por el Estatuto, como es el de la equivalencia de empleos, que no sólo es un mecanismo de seguridad para los funcionarios y agentes, sino que también es una concreción de lo que el Estatuto considera irremediablemente como interés del servicio, a saber, que el personal que ocupa los correspondientes puestos de trabajo tenga las cualificaciones adecuadas.

La permanencia es la contrapartida que los funcionarios adquieren por aceptar verse sometidos a un régimen en cuyo establecimiento no han podido participar. En una Administración como la europea, al servicio de unas Instituciones, órganos y organismos que actúan los fines encomendados a una organización internacional permanente, el vínculo que la une a sus empleados no puede menos que ser, igualmente, permanente. La relación de servicio no se encuentra, pues, sometida a ningún término, ni explícito ni implícito. Asimismo, las causas de cese en las funciones se limitan a las típicamente estatutarias (renuncia, jubilación, revocación por falta disciplinaria o cese por incompetencia profesional), desconociendo el supuesto de la supresión del puesto de trabajo (pues la condición de funcionario se adquiere por la titularización, que confiere un grado personal, y no mediante el nombramiento, que destina a un puesto) y reduciendo el cese en interés del servicio a aquellos casos en que la condición de funcionario se había adquirido mediante libre designación.

2. EQUILIBRIO GEOGRÁFICO

El «equilibrio geográfico» es la traducción europea que, púdicamente, los autores del Estatuto hicieron del clásico gravamen de las cuotas nacionales que pesa sobre la Función Pública internacional. Y es que en ningún otro aspecto como en éste la Función Pública europea se nos revela tan claramente como una Función Pública de carácter internacional. En efecto, la elaboración de las normas estatutarias se hizo tomando el ejemplo de las Funciones Públicas nacionales, ascendencia ésta de la que la Función Pública europea gusta de presumir para diferenciarse del resto de organizaciones internacionales. La naturaleza estatutaria del vínculo de servicio y la estructuración de un sistema de carrera refuerzan el alejamiento de dichas organizaciones. Y sin embargo, y muy a su pesar, la Administración europea no puede prescindir de los intrínsecos elementos internacionales que constituyen su fuerza y su debilidad.

Las exigencias que se derivan del equilibrio geográfico suponen supeditar los criterios de mérito y capacidad y, en menor medida, de igualdad, a la observancia de unas cuotas de representación de los nacionales de los diferentes Estados miembros. Los recursos humanos de la Administración europea deben expresar una presencia proporcional de ciudadanos de los Estados miembros. En cualquier caso, el equilibrio geográfico encuentra su razón de aplicación en la Función Pública europea por el hecho de que una Administración internacional con vocación no sólo técnica sino también política, como lo es la Unión Europea, no puede ser completamente indiferente al criterio de nacionalidad después de las operaciones de reclutamiento, tanto si son internas como externas. Así, la necesidad de que la Administración remedie, después del reclutamiento, un desequilibrio geográfico de puestos de trabajo en el interior de los servicios administrativos no puede prevalecer, en interés del servicio, sobre los méritos personales de los candidatos [ Marenco e.a. v. Comisión , 29 octubre 1975 (81-88/74)]; e, igualmente, el principio de vocación a la carrera puede prevalecer, en ciertos casos, sobre las condiciones relativas a la base geográfica en que se compone el personal de la Unión [ Reinarz v. Comisión , 6 mayo 1969 (17/68)].

Los criterios de aplicación del principio suponen dar un trato desigual a Estados miembros desiguales, atendiendo, fundamentalmente y conforme al sistema general del Ordenamiento europeo, a las poblaciones de los distintos Estados miembros. No obstante, el equilibrio geográfico siempre se encuentra mediatizado por el carácter esencial de la Función Pública europea, a saber: en ningún caso puede menoscabar la independencia de los funcionarios europeos respecto a los Estados miembros y, especialmente, respecto a su Estado de origen. El equilibrio geográfico se ha erigido en un criterio que orienta toda la política de personal de todas las Instituciones y no afecta sólo a los funcionarios. Con el objetivo definido de evitar que las unidades o servicios (e indirectamente la política de una Institución) se encuentre monopolizados por un Estado miembro, resulta obligatorio observar una armónica representación, como se decía anteriormente, en todas las categorías de personal: agentes temporales, agentes contractuales o expertos nacionales en comisión de servicio.

El art. 27 del Estatuto establece que los funcionarios europeos serán « seleccionados según una base geográfica lo más amplia posible entre los nacionales de los Estados miembros de Unión Europea ». Pese a todo, no se puede considerar el equilibrio geográfico como un mal necesario, como la negación misma de la supranacionalidad o de la originalidad de la Unión, sin valorar adecuadamente los efectos positivos inherentes a este elemento estructural de la Función Pública europea. El equilibrio geográfico responde, en efecto, al interés del servicio: permite una mejor comprensión de las realidades y mentalidades nacionales, y es una garantía de la calidad de la acción europea. La esencia del equilibrio geográfico radica en que, al servicio de un mismo interés europeo, se encuentran tantas mentalidades, tantas culturas, tantas formas de acometer los problemas y de buscar soluciones, como Estados miembros integra la construcción europea.

De hecho, la reforma de 2013 ha hecho de este equilibrio geográfico uno de sus factores fundamentales a potenciar. Según la Exposición de Motivos del Reglamento de 2013.

«El valor de la función pública europea reside por igual en su diversidad cultural y su diversidad lingüística, que solo pueden garantizarse si se asegura un equilibrio adecuado respecto de las nacionalidades de los funcionarios. El reclutamiento y los nombramientos deben garantizar que el personal sea contratado sobre una base geográfica lo más amplia posible entre los nacionales de todos los Estados miembros de la Unión Europea, sin que ningún puesto de trabajo pueda estar reservado a nacionales de un Estado miembro determinado. A tal fin, y para corregir un desequilibrio significativo entre las nacionalidades de los funcionarios que no se justifique por criterios objetivos, cada institución debe tener la posibilidad de adoptar medidas justificadas y apropiadas. Tales medidas nunca deben implicar unos criterios de reclutamiento que no se basen en el mérito. La Comisión debe informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de las medidas apropiadas por las instituciones. Con el fin de facilitar el reclutamiento según una base geográfica lo más amplia posible, las instituciones deben esforzarse por ofrecer una educación multilingüe y multicultural para los hijos de su personal. Conviene prever una contribución de la Unión a la financiación de las escuelas europeas con cargo al presupuesto de la Unión, determinada por la Autoridad Presupuestaria de conformidad con las normas pertinentes. Cuando sea necesario en interés del servicio de las instituciones, la Comisión debe estar facultada para solicitar a las autoridades responsables que reconsideren la ubicación de una nueva escuela europea».

Pero el equilibrio geográfico también tiene sus efectos perversos. Ya hemos señalado cómo incide en el reclutamiento al soslayar los principios de mérito y capacidad y de igualdad. El equilibrio geográfico supone, en efecto, una auténtica discriminación por razón de la nacionalidad que la jurisprudencia no sólo ha consentido a posteriori [por ejemplo, Reinarz v. Comisión , 6 mayo 1969 (17/68)] sino, lo que es peor, a priori a través de permitir requisitos muy específicos que predeterminen la nacionalidad del candidato (piénsese, por ejemplo, en los concursos que exigen un perfecto conocimiento de un idioma concreto o de un Ordenamiento jurídico determinado).

Pero además, el equilibrio geográfico despliega sus efectos sobre toda la organización y la gestión del personal. La movilidad horizontal se ve negativamente afectada debido a la dificultad de ajustar los equilibrios nacionales tanto en la Dirección General de partida como en la Dirección General de llegada. Esto afecta a las posibilidades de carrera de los funcionarios, reduciendo sus perspectivas y haciendo la cooperación entre las Direcciones Generales mucho más difícil de lo que ya lo es por otros factores. La eficacia también se ve influida por la dificultad para trasladar personas fácilmente cuando se las necesita en otras Direcciones Generales. El acento en la nacionalidad falsea, igualmente, el régimen disciplinario al hacer muy complicado remover a un funcionario de un puesto en caso de incompetencia, sobre todo si no se quiere ir. En tales casos, se acusa al superior de querer discriminar la nacionalidad del subordinado, el cual puede acudir al gabinete de su nacionalidad, politizando de esta manera el asunto. Los superiores, conscientes y sensibles al problema, o bien mantienen al subordinado, con los consiguientes efectos perjudiciales en la organización, o bien intentan promover al individuo en cuestión fuera de su unidad, traspasando así el problema. Las promociones también se resienten de la nacionalidad, dados los requisitos de equilibrio de nacionalidades en los diversos grados de la jerarquía. El resultado puede llegar a ser que la persona más cualificada para un puesto no es necesariamente la que lo va a ocupar si no tiene la nacionalidad adecuada.

3. UNIDAD DE RÉGIMEN Y AUTONOMÍA INSTITUCIONAL

El sistema de Función Pública europea ha pivotado siempre entre la fuerza centrípeta de la unidad de régimen y la fuerza centrífuga de la autonomía de que disponen las Instituciones, órganos y organismos. Resulta difícil, sin embargo, identificar cuál de las dos supuso una concesión a la otra. Parece que, en la época de elaboración de los Estatutos, algunas Instituciones (como la entonces Asamblea) presionaron con insistencia para el establecimiento de un Estatuto por y para cada Institución. No fue esa, finalmente, la visión imperante. El Estatuto debía ser único e idéntico para todas las Instituciones, pues en un marco de cooperación interinstitucional tal criterio se imponía tanto desde la funcionalidad de la gestión administrativa como desde la garantía del respeto de la igualdad entre los funcionarios y agentes de las Comunidades.

Y sin embargo la Función Pública europea edifica siempre desde la hipoteca de la autonomía institucional u orgánica. Los Tratados, al atribuir a cada una de las Instituciones y órganos la capacidad de fijar su reglamento interno, les reconocen una autonomía administrativa que se manifiesta, entre otros, en los siguientes aspectos. En primer lugar, la competencia para determinar las autoridades investidas de la facultad de proceder a los nombramientos, esto es, para fijar por delegación sus órganos internos que van a ejercer las competencias del Estatuto de funcionarios. En segundo lugar, cada Institución establecerá, de forma exclusiva, sus necesidades de personal: ello se deriva de que cada Institución redacta el estado provisional de sus gastos administrativos, y se manifiesta, por ejemplo, en la capacidad de las Instituciones de proveer o no un puesto que ha quedado vacante. No obstante, entre la determinación de sus necesidades de personal y la decisión de proveer un puesto vacante se inserta una operación obligatoria y esencial, a saber, la fase presupuestaria del reclutamiento, fase ésta en la que la autonomía de las Instituciones queda limitada tanto respecto a los Estados miembros como respecto a las Instituciones entre sí.

En tercer lugar, es la Institución la que procede a la elección de los funcionarios, competencia exclusiva, primero de la Administración –que ni siquiera el Tribunal de Justicia puede arrogarse sustituyendo con sus sentencias las decisiones administrativas–, y segundo, de la autoridad competente de cada Institución (art. 30.2 Estatuto). En cuarto lugar, es la Institución la que decide la organización administrativa interna de cada Institución (estructuras de gestión y funcionamiento), así como la descripción de las funciones y atribuciones que corresponden a cada puesto de trabajo tipo (previo dictamen del Comité del Estatuto y tomando como base el cuadro del Anexo I del Estatuto en el que se establece la correspondencia entre los puestos de trabajo tipo y las carreras: art. 5.4 Estatuto).

De todo esto se desprende que sólo se pueda hablar de una Función Pública europea desde un punto de vista general, que incluya, primero, unas mismas bases estatutarias (reclutamiento, estructura, carrera, derechos y obligaciones) y, segundo, ocasionales estructuras comunes de gestión (régimen de pensiones y de seguridad social, oficina de selección). Más allá de esto, el Derecho de la Función Pública europea debe respetar una heterogeneidad institucional que rechaza una homogeneidad administrativa, tanto desde el punto de vista de la organización como desde el punto de vista de la gestión de su personal. En efecto, los fines institucionales de cada Institución y órgano exigen la afirmación, por un lado, de su autonomía administrativa interna y, por otro, de su independencia entre ellas.

Esta tendencia unificadora se ha producido tanto a través de reglas dictadas por el Legislador o de común acuerdo por las Instituciones como por la jurisprudencia de los Tribunales europeos. Así pues, el movimiento hacia la unidad se ha operado a través de una tríada de elementos: la normativa (un único Estatuto, actos delegados de la Comisión, disposiciones generales comunes de ejecución), la jurisprudencia y la gestión (por ejemplo, Oficina de Selección de Personal).

4. EL CONTENCIOSO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA

El artículo 270 del TFUE establece una vía jurisdiccional autónoma y exclusiva para la protección jurisdiccional del personal al servicio de la Administración europea, de forma que este personal se encuentra constreñido a dicho camino procesal para encauzar sus necesidades judiciales, excluyéndose, pues, para ellos los artículos 268 y 340 TFUE a la hora de exigir indemnizaciones y el artículo 263 a la hora de solicitar la anulación de un acto de una Institución. Originariamente, el Tribunal de Justicia era el órgano jurisdiccional competente para conocer de los recursos planteados por los funcionarios y agentes europeos, pero tal competencia se atribuyó al Tribunal de Primera Instancia desde su creación. Al amparo de las posibilidades abiertas por la reforma del Tratado de Niza, creó en 2004 una Sala jurisdiccional específica para el contencioso de la Función Pública europea: el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. Sin embargo, en el marco de la reforma de la arquitectura judicial impulsada por los propios Tribunales europeos en 2015, se ha replanteado aquel sistema de Tribunales especializados y, en aras de la coherencia y unidad de la jurisprudencia europea, se ha decidido reforzar el número de jueces del Tribunal General (que alcanzará 56) y suprimir en septiembre de 2016 el efímero Tribunal de la Función Pública europea. Por tanto, el cononocimiento del contencioso del personal al servicio de la Administración europea retorna al Tribunal General a partir de octubre de 2016.

El contencioso de la Función Pública europea recoge básicamente las técnicas del originario contencioso administrativo francés. Dicho contencioso comprende una doble vía de recursos: por una parte, el recurso de anulación, en el que se ataca la legalidad de un acto administrativo (bajo los fundamentos de incompetencia, vicio de forma o de procedimiento, violación del Estatuto o de los principios generales del Derecho o desviación de poder) y, por otra, el recurso de indemnización, encaminado a exigir responsabilidad a la Administración por los perjuicios sufridos a causa de una conducta ilegal de la misma. Ahora bien, ambas vías de recurso van a venir caracterizadas por la naturaleza de las competencias que el Juez europeo va a poder ejercer en cada caso, que serán bien competencias de anulación , bien competencias de plena jurisdicción .

El recurso de indemnización es, por naturaleza, un contencioso de plena jurisdicción en el que se solicita al Tribunal la constatación de una conducta ilegal de la Administración que, al producir un perjuicio en el interesado, da derecho a éste para reclamar una indemnización por los daños sufridos. El recurso de anulación, por su parte, actúa competencias típicamente de anulación, cuyo objeto es la anulación de un acto, sin que el pronunciamiento judicial pueda incluir condenas específicas a la Administración. Pero en tercer lugar, el Estatuto establece que cuando el objeto del recurso de anulación tenga carácter pecuniario, el Tribunal podrá ejercitar una competencia jurisdiccional plena, con lo que en tales casos –caracterizados por la existencia no ya de un mero interés sino de un auténtico derecho subjetivo de contenido pecuniario derivado directamente de la norma– el recurso de anulación presenta perfiles propios pues a las tradicionales competencias de anulación se le añaden competencias de jurisdicción plena que permiten al Tribunal no sólo anular el acto administrativo sino también sustituir con su decisión dicho acto anulado, condenando a la Administración al pago de los montantes económicos debidos.

Ambas vías de recurso son autónomas, pues sus presupuestos y sus consecuencias son diferentes, a pesar de lo cual se encuentran en una íntima relación de interdependencia. La ilegalidad del comportamiento de la Administración es el punto de encuentro que determina que las pretensiones de indemnización acompañen a las pretensiones de anulación y que cuando el recurso de indemnización tenga un vínculo estrecho con el recurso de anulación (el perjuicio alegado encuentra su origen en una falta de servicio dependiente de la medida objeto de las pretensiones de anulación), éste deba preceder a aquel, no pudiéndose soslayar los plazos para solicitar la responsabilidad de la Administración mediante un recurso por indemnización no precedido por el recurso de anulación. Y sin embargo, es la interrelación existente entre los dos recursos la que dificulta, en ocasiones, la diferenciación neta entre ellos. En efecto, el peculiar ejercicio que los Tribunales europeos hacen de su competencia de plena jurisdicción puede metamorfosear un recurso puro de anulación en un nuevo recurso de indemnización inventándose una plena jurisdicción que nadie había invocado, deduciendo pretensiones indemnizatorias que nadie había planteado y otorgando una indemnización a guisa de reparación que nadie había solicitado [19/10/1995, asunto T-562/93, caso Obst v. Comisión , 19 octubre 1995 (T-562/93)]. Y ello por la necesidad de conceder una tutela judicial suficiente al demandante que, con la mera anulación del acto, no vería satisfechos sus intereses o por la inoportunidad de anular un acto que tendría efectos desproporcionados para la Administración o respecto a terceros.

Desde un punto de vista procesal, el recurso contencioso debe verse precedido de una fase administrativa de revisión cuyo carácter revisor impone el desdoblamiento del procedimiento administrativo en una eventual petición previa que produzca un acto administrativo. El proceso contencioso, por su parte, se encuentra sometido a unas condiciones de admisibilidad derivadas de los presupuestos del proceso en sí, de las partes o del procedimiento. En primer lugar, los presupuestos del proceso atañen al ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los Tribunales europeos. Dicha jurisdicción les viene atribuida por razón de su objeto ( ratione materiae ), al ser el Derecho de la Función Pública europea un sector más del Ordenamiento jurídico de la Unión Europea que sólo puede ser interpretado y aplicado por los órganos jurisdiccionales europeos. La distribución que posteriormente se hace de esta jurisdicción determina la diferente competencia de aquellos: los litigios entre el personal y la Administración europea se atribuyen a los Tribunales europeos (con carácter general al Tribunal General y en casación ante el Tribunal de Justicia), mientras que las controversias que puedan surgir entre los funcionarios y agentes europeos y los Estados miembros deberán sustanciarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

En cuanto a las partes, además de los requisitos generales de capacidad y representación, aquellas deben estar legitimadas para interponer el recurso y ostentar un interés en el caso. La legitimación activa suele ser confundida con una inexistente jurisdicción o competencia ratione personae , y ha sido interpretada de una forma muy amplia por la jurisprudencia para permitir el acceso al proceso a los funcionarios y agentes. No se puede decir lo mismo del concepto de interés, término apreciado irregular y erráticamente por los Tribunales europeos pero que de alguna manera vendría caracterizado por la idoneidad de la pretensión para eliminar los efectos lesivos que el demandante sufre en su situación jurídica. Por otra parte, el procedimiento contencioso sólo puede tener lugar cuando se haya agotado la fase administrativa previa que exige, por un lado, la concordancia del objeto de ambas fases y, por otro, que la determinación definitiva de dicho objeto se produzca en la fase administrativa, lo cual no impide interpretaciones flexibles para admitir fundamentos o pretensiones conexas o implícitas.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

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BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

Desde una perspectiva histórica, en particular los orígenes de la Función Pública de la Unión Europea, Conrad, Y., Jean Monnet et les debuts de la fonction publique européenne , CIACO, Louvain-La-Neuve, 1989 y, del mismo autor, «La Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier et la situation de ses agents. Du régime contractuel au régime statutaire (1952-1958)» en Jahrbuch für Europäische Verwaltungsgeschichte , 4, 1992, pp. 59-73. Con una visión más amplia y centrada en aspectos políticos, Stevens, A. y Stevens, H., Brussels bureaucrats?: the Administration of the European Union , Palgrave, Basingstoke 2001. Sobre el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea, Fuentetaja, J.: «The European Union Civil Service Tribunal» en Mélanges en hommage à Georges Vandersanden. Promenades au sein du droit européen , Bruylant, Bruselas 2008, pp. 873-901; Fuentetaja, J.: «La reforma de la Función Pública Europea» en Revista de Derecho Comunitario Europeo , 19, 2004, pp. 751-78; Rofes i Pujol, Mª I.: «El contencioso de la Función Pública de la Unión Europea» en Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea . Tomo V. Sistema Jurisdiccional de la UE (Dir. J. Mª Beneyto), Thomson Reuters / Aranzadi, 2012, pp. 625-675.